Frontex and the evolution of European border control: a cultural approach

Abstract

In 2005, Frontex, the EU border control agency, started its operational function at the EU external borders. Since then, it has become a central component of the EU border control regime leading EU and national actions for the management of irregular migration. With continuous presence at the EU external borders and substantial mandate enhancements especially amidst the 2015 migration crisis that have rendered it the European Border and Coast Guard, Frontex constitutes one of the most controversial EU agencies. But, Frontex is not just an EU agency, as the academic literature often contends. Rather, it constitutes a key border control actor that shapes borders and border control in Europe. Zooming in Frontex as a border control actor, this thesis explores Frontex’s role in EU border control and at the EU external borders bringing culture in the analysis. Drawing on a social constructivist perspective, this thesis employs Ruben Zaiotti’s analytical framework of ‘cultures of border control’ focusing on border control assumptions and practices. This offers a new prism for Frontex’s scrutiny, because it allows the incorporation of ideational and inter-subjective elements in the analysis. Remedying a gap in the literature, which refers to the neglect of the existence and function of a border control community, this thesis examines Frontex as a border control actor embedded in a policy community. The central research question is ‘how does Frontex impact on the culture of EU border control?. To answer this question, this research follows a qualitative methodology comprising document analysis, institutional discourse analysis, semi-structured interviews with national border guards and Frontex officers, process-tracing, comparative case study analysis of the Greek land border Evros and the Italian sea border Lampedusa and in-situ analysis with fieldwork in these two borders. This thesis argues that Frontex shapes the EU border control by pursuing a new border control culture, which has contested the Schengen regime and now constitutes the dominant culture of border control in Europe. This culture consists of a new border control community, which promotes assumptions and practices for border control encountered not only in Frontex but also at the borders. Thus, there has been an evolution from the Schengen regime of border control to a new model. Through the conduct of primary research and analysis, this thesis reveals a new reality at the borders and a different function of Frontex that transcends the agency’s technical and managerial role set by its original mandate. Hence, this thesis contributes to the discussion on the EU-level response to irregular migration and the nature of border control especially in today’s highly polarised environment dominated by irregular migration concerns.

Το 2005 ξεκίνησε την επιχειρησιακή του δράση στα εξωτερικά σύνορα της Ευρωπαϊκής Ένωσης ο Ευρωπαϊκός Οργανισμός για τον έλεγχο των συνόρων, Frontex. Έκτοτε έχει εξελιχθεί σε κεντρική συνιστώσα του καθεστώτος ελέγχου των συνόρων στην ΕΕ, καθοδηγώντας ευρωπαϊκές και εθνικές δράσεις για τη διαχείριση της παράτυπης μετανάστευσης. Με αδιάκοπη παρουσία στα εξωτερικά σύνορα της ΕΕ και ουσιώδεις ενισχύσεις στο καταστατικό του, όπως ο μετασχηματισμός του σε Ευρωπαϊκή Συνοριοφυλακή και Ακτοφυλακή εν μέσω της μεταναστευτικής κρίσης του 2015, ο Frontex συνιστά έναν από τους πιο αμφιλεγόμενους οργανισμούς της ΕΕ. Ωστόσο, δεν αποτελεί μονάχα έναν ευρωπαϊκό οργανισμό, όπως συνήθως διατείνεται η ακαδημαϊκή βιβλιογραφία. Αντιθέτως, είναι ένας βασικός δρών, που διαμορφώνει τόσο τα σύνορα όσο και τους συνοριακούς ελέγχους στην Ευρώπη. Διερευνώντας τον ρόλο του στους συνοριακούς ελέγχους, η παρούσα διατριβή εισάγει στην ανάλυση την έννοια της κουλτούρας. Μέσω της θεωρίας του κοινωνικού κονστρουκτιβισμού, προκρίνει το αναλυτικό πλαίσιο που αναπτύχθηκε από τον Ruben Zaiotti για τις «κουλτούρες του ελέγχου των συνόρων». Αυτή η επιλογή προσφέρει ένα καινούργιο πρίσμα για τη διερεύνηση του Frontex μέσα από ιδεατά και διυποκειμενικά στοιχεία. Πληρώνοντας ένα κενό στη βιβλιογραφία, που αφορά στην παράλειψη αναγνώρισης της ύπαρξης και λειτουργίας μιας κοινότητας πολιτικής για τον έλεγχο των συνόρων, η διατριβή εξετάζει τον Frontex ως δρώντα των συνοριακών ελέγχων και μέλος μιας κοινότητας δημόσιας πολιτικής. Το κεντρικό ερευνητικό ερώτημα είναι «πώς ο Frontex επηρεάζει την κουλτούρα για τον έλεγχο των συνόρων;». Η απάντηση δίνεται μέσα από μια ποιοτική μεθοδολογία, η οποία απαρτίζεται από ανάλυση εγγράφων και θεσμικού λόγου, ημιδομημένες συνεντεύξεις με εθνικούς συνοριοφύλακες και αξιωματούχους του Frontex, ιχνηλάτηση διεργασιών, περιπτωσιολογική συγκριτική ανάλυση του ελληνικού χερσαίου συνόρου στον Έβρο και του ιταλικού θαλάσσιου συνόρου στη Lampedusa και επιτόπια ανάλυση με έρευνα πεδίου στα δύο αυτά σύνορα. Η διατριβή υποστηρίζει ότι ο Frontex διαμορφώνει τους συνοριακούς ελέγχους στην ΕΕ μέσα από την προώθηση μιας νέας κουλτούρας, που αποτελεί, πλέον, τη νέα κυρίαρχη κουλτούρα για τον έλεγχο των συνόρων στην Ευρώπη, καθώς έχει διαδεχθεί το καθεστώς που οριζόταν από τη Schengen. Συγκεκριμένα, η κουλτούρα αυτή συγκροτείται από μια νέα κοινότητα για τον έλεγχο των συνόρων που προωθεί θεωρήσεις και πρακτικές ελέγχου, που δεν απαντώνται μόνον στον Frontex, αλλά και στα σύνορα. Συνεπώς, έχει συντελεστεί μια εξέλιξη από το παράδειγμα των συνοριακών ελέγχων της Schengen σε ένα νέο πρότυπο. Μέσω της διενέργειας πρωτογενούς έρευνας και ανάλυσης, η διατριβή απεικονίζει μια νέα πραγματικότητα στα σύνορα και μια διαφορετική λειτουργία του Frontex, η οποία υπερβαίνει τις τεχνοκρατικές του αρμοδιότητες. Η διατριβή συνεισφέρει στη συζήτηση για την αντιμετώπιση της παράτυπης μετανάστευσης σε επίπεδο ΕΕ αλλά και τη φύση των συνοριακών ελέγχων υπό το διαμορφωθέν περιβάλλον πόλωσης, που κυριαρχείται από τους προβληματισμούς που γεννά το φαινόμενο της παράτυπης μετανάστευσης.