Αντιμετωπίζοντας την παράτυπη μετανάστευση: ανάλυση και αποτίμηση της διεθνούς επιρροής και «επίδοσης» της Ευρωπαϊκής Ένωσης

Abstract

The EU is becoming an increasingly important player on the world stage, while its common external action is constantly expanding in new areas. Irregular migration and the management of the modern form of the migratory phenomenon are one of them. After the end of the cold war, EU gradually was confronted with the crucial question of the successful management of the migratory challenge. In 2015, EU was called upon to face the greatest post-war migratory challenge, as the massive mixed flows of irregular migrants and refugees, which were unprecedented in size, put the whole system in crisis. In the light of the EU's view as an international act, this PhD thesis focuses on the external actions of the European migration policy, of which the handling of irregular migration is a constituent element. The purpose is twofold. On the one hand, to record its influence on immigration issues, whether and to what extent it is capable of effectively influencing its external environment. On the other hand, to detect its international performance which includes the notion of influence, but also other characteristics that define the dynamics of its international role. Both international influence and the international performance of the EU, which is perceived as a dependent variable of its intra-organisational characteristics, its actions and their effectiveness, will be considered in two cases. The first concerns the migration crisis of 2015. The second concerns EU participation in the UN negotiations on the creation of a new international regime on migration issues and its contribution to the formulation of both the global agenda of the new regulatory framework and the regulatory framework itself. Part I presents the two working cases that direct research and analysis on the issue of assessing the EU's international influence and performance. Both working cases focus on the external interactions of the EU by associating them with the international environment. It follows the methodological tool through which the empirical material was organized and processed. This is the Analytical Framework of the EU International performance of Spyros Blavoukos and Dimitrios Bourantonis. The aforementioned framework will be used as an analytical basis to direct research to the aim of evaluating the international performance of the EU, on the one hand in managing the migration – refugee crisis of 2015 and on the other, the Negotiations in the UN framework for the creation of a new international regime on migration issues. According to the analytical framework, international performance will be examined in three levels of analysis, the first of the policy output, the second of the policy outcome and the third of the impact that this policy can have on the international environment. Also, a brief record of the modern debate on EU as a subject of the international system, its external identity and international action, and the review of the international Bibliography on the EU as a subject of action and the theoretical assumptions are presented. Part II seeks to assess the EU's international action to manage the migration crisis. Part III examines the EU's performance in the negotiations for the adoption of the two UN global Compacts for refugees and migrants. Part IV presents the conclusions of the analysis, which was guided by the assumptions, used the empirical data and elaborated with the implementation of the analytical framework for the valuation of the international performance of EU. According to the conclusions, in the first case, assessing the international influence of the EU in managing the crisis of 2015, it was found that EU achieved its main objective of halting migratory flows and returning to the pre-crisis levels. So it was effective. However, as far as its overall performance is concerned, it was found that from the outset the internal policy production process for crisis management, which took place under high pressure, was problematic. It was characterised by confrontations not only between the Member States, but also between the institutions, while setting a series of lofty objectives with regard to the internal aspects of the crisis, which did not reflected the will of all Member States. This resulted in an ' implementation gap ' between the decisions and the compliance of the Member States. Throughout the crisis, not only did the dissenting Member States comply with the decisions, but were taken unilaterally and contrary to the Community logic of solidarity and joint responsibility. However, despite the institutional failure to direct crisis management and the dramatic division of Member States, EU managed, shifting the centre of gravity of Management to the external aspects of crises, to bring about the desired result of containment flows at its external borders. In the latter case, assessing the EU's international influence in the negotiations on the adoption of the two UN Global Compacts for migration and refugees, it was found that EU influenced the results of the negotiation and achieved the objectives in both cases. The Global Compact for migration clearly reflects the European approach. In the case of the Global Compact for Refugees, its main negotiating positions were fully integrated into the text of the Compact. In this case, however, its international performance has been overshadowed by issues of cohesion and heterogeneity among its member States. During the negotiations, EU came up against crucial challenges arising from its insufficiently entrenched cohesion and the partial homogeneity of the Member States. In both cases, the EU arose as an international leadership of during the migration crisis. EU in all cases in its cooperation with third countries has exercised its influence to guide their behaviour towards the desired direction. In the negotiations for the adoption of the two UN Global Compacts, the EU played a leading role with institutional confidence. Despite the issues of internal cohesion and controversy that it faced, it created the concept of an international act that can represent and bring together third countries with which it has developed a nexus of cooperative relations. A common point of the two case analyses used, is the finding that EU as an international actor can effectively influence the international environment.

Η E.E. καθίσταται όλο και πιο σημαντικός παράγοντας στην παγκόσμια σκηνή, ενώ η κοινή εξωτερική της δράση διευρύνεται διαρκώς σε νέους τομείς. Η παράτυπη μετανάστευση και η διαχείριση της σύγχρονης μορφής του μεταναστευτικού φαινομένου είναι ένας από αυτούς. Η E.E. σταδιακά μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου βρέθηκε αντιμέτωπη με το κρίσιμο ερώτημα της επιτυχούς διαχείρισης της μεταναστευτικής πρόκλησης. Το 2015 κλήθηκε να αντιμετωπίσει τη μεγαλύτερη μεταψυχροπολεμική μεταναστευτική πρόκληση, καθώς οι μαζικές μικτές ροές παράτυπων μεταναστών και προσφύγων, πρωτόγνωρων μεγεθών, έθεσαν το όλο σύστημα σε κρίση.Υπό το φως της θεώρησης της E.E. ως διεθνούς δρώντα, η παρούσα Διατριβή εστιάζει στις εξωτερικές δράσεις της ευρωπαϊκής μεταναστευτικής πολιτικής συστατικό στοιχείο της οποίας αποτελεί η αντιμετώπιση της παράτυπης μετανάστευσης. Ο σκοπός είναι διττός. Αφενός να καταγράψει την επιρροή της στα ζητήματα της μετανάστευσης, το αν και κατά πόσο δηλαδή είναι σε θέση να επηρεάσει αποτελεσματικά το εξωτερικό της περιβάλλον. Αφετέρου να ανιχνεύσει τη διεθνή επίδοση της η οποία εμπεριέχει την έννοια της επιρροής, αλλά και άλλα χαρακτηριστικά που προσδιορίζουν τη δυναμική του διεθνούς ρόλου της. Τόσο η διεθνής επιρροή όσο και η διεθνής επίδοση της Ε.Ε., που γίνεται αντιληπτή ως εξαρτημένη μεταβλητή των ενδοοργανωσιακών χαρακτηριστικών της, των δράσεών της και της αποτελεσματικότητάς τους, θα εξεταστούν σε δύο περιπτώσεις. Η πρώτη αφορά τη μεταναστευτική κρίση του 2015. Η δεύτερη αφορά τη συμμετοχή της E.E. στις διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο του ΟΗΕ για τη δημιουργία ενός νέου διεθνούς καθεστώτος στα ζητήματα της μετανάστευσης και τη συμβολή της στη διαμόρφωση τόσο της παγκόσμιας ατζέντας του νέου ρυθμιστικού πλαισίου, όσο και του ίδιου του ρυθμιστικού πλαισίου.Στο Μέρος Ι παρουσιάζονται οι δύο Υποθέσεις Εργασίας που κατευθύνουν την έρευνα και ανάλυση επί του ζητήματος της αποτίμησης της διεθνούς επιρροής και επίδοσης της E.E. . Και οι δύο υποθέσεις εργασίας εστιάζουν στις εξωτερικές διαδράσεις της E.E. συσχετίζοντας τες με τις αλλαγές που επέφεραν κατά περίπτωση, στο διεθνές περιβάλλον. Ακολουθεί το μεθοδολογικό εργαλείο μέσω του οποίου οργανώθηκε και έγινε η επεξεργασία του εμπειρικού υλικού. Πρόκειται για το Αναλυτικό Πλαίσιο αποτίμησης της διεθνούς επίδοσης της Ε.Ε. των Σ. Μπλαβούκου – Δ. Μπουραντώνη. Το προαναφερθέν πλαίσιο θα χρησιμοποιηθεί ως αναλυτική βάση που θα κατευθύνει την έρευνα στο ζητούμενο της αξιολόγησης της διεθνούς επίδοσης της Ε.Ε., αφενός κατά την διαχείριση κρίσης του 2015 και αφετέρου στις διαπραγματεύσεις στο πλαίσιο του ΟΗΕ για την αποτύπωση ενός νέου διεθνούς καθεστώτος για τα θέματα της μετανάστευσης Σύμφωνα με το αναλυτικό πλαίσιο η διεθνής επίδοση θα εξεταστεί σε τρία επίπεδα ανάλυσης, αυτό της παραγωγής πολιτικής, αυτό της εκροής-εξαγωγής πολιτικής και αυτό της επιρροής-αποτελέσματος που μπορεί να έχει η συγκεκριμένη πολιτική στο διεθνές περιβάλλον. Έπεται μια σύντομη καταγραφή της σύγχρονης συζήτησης για την E.E. ως υποκείμενο του διεθνούς συστήματος, την εξωτερική της ταυτότητα και τη διεθνή της δράση, η επισκόπηση της διεθνούς βιβλιογραφίας για την E.E. ως υποκείμενο δράσης και οι θεωρητικές παραδοχές. Στο Μέρος ΙΙ επιχειρείται η αποτίμηση της διεθνούς δράσης της E.E. για τη διαχείριση της μεταναστευτικής κρίσης.Στο Μέρος ΙΙΙ εξετάζεται η επίδοση της E.E. στις διαπραγματεύσεις για την υιοθέτηση των δύο Παγκόσμιων Συμφώνων του ΟΗΕ για τους Πρόσφυγες και τους Μετανάστες. Στο Μέρος IV παρουσιάζονται τα συμπεράσματα της ανάλυσης, η οποία καθοδηγήθηκε από τις Υποθέσεις Εργασίας, χρησιμοποίησε τα εμπειρικά δεδομένα τα οποία και επεξεργάστηκε με τη εφαρμογή του Αναλυτικού Πλαισίου αποτίμησης της διεθνούς επίδοσης της E.E. Σύμφωνα με τα συμπεράσματα, στην πρώτη περίπτωση όπου αξιολογείται η διεθνής επιρροή της E.E. κατά τη διαχείριση της κρίσης του 2015, διαπιστώθηκε ότι η E.E. πέτυχε τον κύριο επιδιωκόμενο στόχο της για ανάσχεση των μεταναστευτικών ροών και επιστροφή στα προ κρίσης επίπεδα. Υπήρξε δηλαδή αποτελεσματική. Σε ότι αφορά όμως την συνολική επίδοση της, διαπιστώθηκε ότι εξαρχής η εσωτερική διαδικασία παραγωγής πολιτικής για διαχείριση της κρίσης, η οποία έλαβε χώρα σε συνθήκες υψηλότατης πίεσης, υπήρξε προβληματική. Χαρακτηρίστηκε από αντιπαραθέσεις όχι μόνο μεταξύ των κρατών-μελών, αλλά και ανάμεσα στα θεσμικά όργανα, ενώ έθετε μια σειρά από υψηλούς στόχους αναφορικά με τις εσωτερικές πτυχές της κρίσης, που δεν αντανακλούσαν την βούληση του συνόλου των κρατών-μελών. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να προκύψει ένα «χάσμα υλοποίησης» μεταξύ των αποφάσεων και της συμμόρφωσης των κρατών-μελών. Καθ’ όλη τη διάρκεια της κρίσης, όχι μόνο δεν επήλθε συμμόρφωση των διαφωνούντων κρατών-μελών με τις αποφάσεις, αλλά αναλήφθηκαν μονομερείς και αντίθετες προς την κοινοτική λογική της αλληλεγγύης και της κοινής ευθύνης ενέργειες. Ωστόσο, παρά τη θεσμική ανεπάρκεια για άμεση διαχείριση της κρίσης και τη δραματική διαίρεση των κρατών-μελών, η E.E. κατάφερε, μετατοπίζοντας το κέντρο βάρους της διαχείρισης στις εξωτερικές πτυχές της κρίσεις, να επιφέρει το επιθυμητό αποτέλεσμα της ανάσχεσης των ροών στα εξωτερικά σύνορά της. Στη δεύτερη περίπτωση, όπου αξιολογείται η διεθνής επιρροή της E.E. στις διαπραγματεύσεις για την υιοθέτηση των Παγκοσμίων Συμφώνων για τους Μετανάστες και τους Πρόσφυγες, διαπιστώθηκε ότι η E.E. επηρέασε τα αποτελέσματα της διαπραγμάτευσης και πέτυχε τους στόχους της και στις δύο περιπτώσεις. Στο Παγκόσμιο Σύμφωνο για τους Μετανάστες αποτυπώνεται ξεκάθαρα η ευρωπαϊκή προσέγγιση. Στην περίπτωση του Παγκοσμίου Συμφώνου για τους Πρόσφυγες οι κύριες διαπραγματευτικές της θέσεις ενσωματώθηκαν πλήρως στο κείμενο του Συμφώνου.Και σε αυτή την περίπτωση όμως, η διεθνής επίδοση της επισκιάστηκε από τα ζητήματα της συνοχής και της ανομοιογένειας μεταξύ των κρατών-μελών της. Κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων η E.E. ήρθε αντιμέτωπη με κρίσιμες προκλήσεις που εκπορεύονταν από την μη επαρκώς εμπεδωμένη συνοχή της και την μερική ομοιογένεια των κρατών-μελών.Και στις δύο περιπτώσεις καταγράφεται η προβολή διεθνούς ηγετικής ικανότητας από πλευράς E.E. Κατά τη μεταναστευτική κρίση η E.E. σε όλες τις περιπτώσεις της συνεργασίας της με τις τρίτες χώρες προέβαλε την επιρροή της για να καθοδηγήσει την συμπεριφορά τους προς την επιθυμητή κατεύθυνση. Κατά τις διαπραγματεύσεις για την υιοθέτηση των δύο Παγκοσμίων Συμφώνων η E.E. με θεσμική αυτοπεποίθηση διαδραμάτισε πρωταγωνιστικό ρόλο. Παρά τα ζητήματα εσωτερικής συνοχής και αμφισβήτησης που αντιμετώπιζε, δημιούργησε την παράσταση ενός διεθνούς δρώντα που δύναται να εκπροσωπεί - συσπειρώνει και τρίτες χώρες με τις οποίες έχει αναπτύξει πλέγμα σχέσεων συνεργασίας. Κοινό σημείο των περιπτωσιολογικών αναλύσεων για την αποτίμηση της διεθνούς επιρροής και επίδοσης της E.E. στα ζητήματα της παράτυπης μετανάστευσης, αποτελεί η διαπίστωση ότι η E.E. ως διεθνής δρών δύναται να επηρεάζει αποτελεσματικά το διεθνές περιβάλλον.