Ο ρόλος των πολιτικών κομμάτων στη διαμόρφωση του θεσμού της πρωτοβάθμιας τοπικής αυτοδιοίκησης από τη Μεταπολίτευση μέχρι σήμερα: η συνεισφορά της ευρωπαϊκής ενοποίησης στη δυναμική αυτή διαδικασία

Abstract

Local Self-Government, its role, its responsibilities and its relations with the central State, is a matter of concern for politicians, economists, sociologists, historians and various researchers for many decades. This research will attempt to demonstrate the long-standing role of political parties in our parliamentary system in shaping the current form of Local Self-Government. According to the conclusion of a study titled "Local Self-Government in Greece," of a top jurist of the last century, Themistoclis Tsatsos, published in the 1930 Local Inspectorate, "the empowerment and reinforcement and recognition and delimitation of Local Self-Government in its area and within its framework, is a historical need for Hellenism". Unfortunately, "our political system has failed to highlight the social forces that would be able, without micro-political and party rigidities, to realize the catalytic importance of Local Sel-Government in a modern democratic society."It is a political, administrative, and developmental institution, but the central authority, with its heavy oppressive legal grid that has spread over Local Self-Government, did not let Local Self-Government Units to stand up and promote themselves in spheres higher than those limited to issuing simple certificates. Local Self-Government exercises powers and responsibilities "by concession" from the Central Sovereign State. Instead of precisely defining local affairs, as many advocates of the institution claim, perhaps it would be more prudent to define state affairs precisely and to establish an irrefutable presumption of competence in favor of Local Self-Government. Why should it be understood that as much as power is concentrated, democracy is constrained, and as much as it is decentralized, democracy is not only increasing but also secured.In 1974 and during the period of the political changeover, Local Self-Government was characterized by two dominant perceptions. One perception was that expressed by the conservative party, and overall wanted to maintain the previous, pre-dictatorial status quo. The then government of New Democracy, as will be seen later, initially displayed a mistrust in the possibilities of the institution and did not venture into the area of local self-government, reforms that had been applied many years ago to Western countries by similar political factions.On the other hand, there was the perception expressed by the traditional Left and which wanted the empowerment of the institution. As it is known, at that time, its influence in the Local Self-Government was inversely proportional to its influence in Parliament and its decision-making centers. The area of the Local Self-Government, together with other mass media, has become the place through which it tried to confirm its political presence and to pass its political choices. That is exactly what happened in the case of PASOK.However, gradually, as it emerges from the survey, a cross-party and broad consensus has been created regarding the strengthening of the institution of Local Self-Government. But was this enough to enable the Self-Government to gain the increased role it deserves, as is the case in almost all European countries?Through the debates in plenary and parliamentary committees, before any legislation on Self-Government, it is showed the different view and approach of each party in terms of self-government. The role of the two "governmental" political parties, PASOK and New Democracy, as well as the positions of the Communist Party as the party that has a completely different view of Self-Government but also of the organization of the State in general, will emerge. Their attitude towards Self-Government is determined beyond any programmatic positions, and whether the party is in the government or in the opposition. As long as it is in the government, it claims to legislate in favor of strengthening and emancipation of the institution by the central government, although in fact its real aid is small. Typically, pompous titles are selected for the various pieces of legislation and are proclaimed grand-voices from the floor of the House that do not correspond to the essence of the regulation. On the other hand, as long as the party is in the opposition, it bids for Self-Government, it trumps for its value and accuses the government of promoting its party-government control. It is typical that almost all the laws on Self-Government have only the support of the ruling party. Consent is not reached for the most minor issues. This research will consider a significant number of laws from the 1980s up to the present, in order to demonstrate this mismatch of reasons and works and the inconsistency of policies. Party conflicts and inter-categories, rhetorical grandchildren, programmatic inconsistencies, lack of consensus, inapplicable legislative initiatives, and ultimately state supremacy over self-government are some of the main features of almost all the laws on Self-Government to date.The country's participation in the EU is of central importance, since it does not only entail the transfer of responsibilities from the central state to its supranational institutions, but it also entails the transfer of responsibilities from the central state to the region and the local authorities. Through Community legislation and Community actions, the position of Greek local government has been considerably upgraded, albeit below the European average.The basic working hypothesis will be whether the central state and the governments, through political or opposition parties, want an independent and strong primary local government with decisive powers to deal fully with "local affairs" or prefer Municipalities that are powerless, politically and financially controlled and feuds of political and partisan considerations.It is essentially a study aimed at assessing the local government policies of the respective governments and major political parties. It will try to present the real and theoretical beliefs of the parties that led to decision making and the passing of laws that shaped the current form of Local Self-Government.Greece was the most centralized member state of the EU and is still today. In a country experiencing the long tradition of communism, self-organization and self-management, in a country that knew the benefits of self-government, a completely centralized administrative system was introduced suddenly after the liberation, which was maintained in different variations until today.The main feature of the itinerary of the 1st and 2nd degree Local Self-Government Units was the forced identification of their activities with the central authority, since their autonomy was the result of the will of the central government. The planning and the legal framework in which self-government was called upon to play its role was basically a product of political circumstances and government decisions that were far from being part of a wider national planning for public administration and self-government. The lack of a single commonly accepted national strategic plan, over and above the political concerns of the current government power, led and leads until today the self-administration to a forced adaptation without having its own pace and true autonomy. Indicatively, only the constituent elements of this grim reality were and still remain the problematic structure of Local Self-Government Units, such as maladministration and mismanagement of local affairs, lack of financial and human resources, bureaucracy (rather than e-government to reduce it, it increases it) and very low productivity of human resources.Self-government is not a different State within a State. It is a part of the overall system of governance and must be integrated into it. It cannot be either a front line of the parliamentary opposition or a government applauder. It must conquer an autonomous role in shaping daily politics and priorities for its area of responsibility, a role based on a central policy of decentralizing decisions and resources.

Η Τοπική Αυτοδιοίκηση, ο ρόλος της, οι αρμοδιότητές της και οι σχέσεις της με το κεντρικό κράτος, είναι ένα θέμα που απασχολεί πολιτικούς, οικονομολόγους, κοινωνιολόγους, ιστορικούς και διάφορους ερευνητές, εδώ και πολλές δεκαετίες. Η συγκεκριμένη έρευνα, θα προσπαθήσει να καταδείξει τον διαχρονικό ρόλο των πολιτικών κομμάτων του κοινοβουλευτικού μας συστήματος, στην διαμόρφωση της σημερινής μορφής του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης. Σύμφωνα με το συμπέρασμα μιας μελέτης που έχει τον τίτλο «Η Τοπική Αυτοδιοίκησις εν Ελλάδι», ενός κορυφαίου νομομαθούς του προηγούμενου αιώνα, του Θεμιστοκλή Τσάτσου, δημοσιευμένη στην Επιθεώρηση Τοπικής Αυτοδιοίκησης του 1930, «η ενδυνάμωση και η ενίσχυση και η καταξίωση και η οριοθέτηση της Τοπικής Αυτοδιοικήσεως στον χώρο και στο πλαίσιο που της πρέπει, αποτελεί ιστορική ανάγκη για τον ελληνισμό». Δυστυχώς όμως, «το πολιτικό μας σύστημα δεν κατάφερε να αναδείξει τις κοινωνικές δυνάμεις που θα ήταν σε θέση, χωρίς μικροπολιτικές και κομματικές αγκυλώσεις, να συνειδητοποιήσουν την καταλυτική σημασία της τοπικής αυτοδιοίκησης σε μία σύγχρονη δημοκρατική κοινωνία».Πρόκειται για ένα πολιτικό, διοικητικό και αναπτυξιακό θεσμό, που όμως η κεντρική εξουσία, με το βαρύ καταπιεστικό νομικό πλέγμα που άπλωσε πάνω στην αυτοδιοίκηση, δεν άφησε τους Ο.Τ.Α να ορθώσουν το ανάστημά τους και να προαχθούν σε σφαίρες υψηλότερες από εκείνες που περιορίζονται στην απλή έκδοση πιστοποιητικών. Η αυτοδιοίκηση, ασκεί εξουσίες και αρμοδιότητες «κατά παραχώρηση» από το κεντρικό κυρίαρχο κράτος. Αντί να οριστούν επακριβώς οι τοπικές υποθέσεις, όπως διατείνονται πολλοί υπέρμαχοι του θεσμού, ίσως θα ήταν πιο φρόνιμο να οριστούν ακριβώς οι κρατικές υποθέσεις και να καθιερωθεί αμάχητο τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ της αυτοδιοίκησης. Γιατί πρέπει να γίνει κατανοητό ότι όσο η εξουσία συγκεντρώνεται, η δημοκρατία περιορίζεται ενώ όσο αποκεντρώνεται, η δημοκρατία όχι μόνο αυξάνει αλλά και εξασφαλίζεται. Το 1974 και η περίοδος της μεταπολίτευσης, βρήκε τη χώρα με δύο κυρίαρχες αντιλήψεις στο χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η μία αντίληψη ήταν αυτή που εκφραζόταν από τη συντηρητική παράταξη και που συνολικά ήθελε να διατηρήσει το προηγούμενο, προδικτατορικό status quo. Η τότε κυβέρνηση της Ν.Δ., όπως θα φανεί στη συνέχεια, επέδειξε αρχικά μια δυσπιστία όσον αφορά τις δυνατότητες του θεσμού και δεν αποτόλμησε στον χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης, μεταρρυθμίσεις που είχαν ήδη πριν πολλά χρόνια εφαρμοστεί σε χώρες της Δύσης από ομοειδής πολιτικές παρατάξεις. Από την άλλη, υπήρχε η αντίληψη που εκφραζόταν από την παραδοσιακή αριστερά και η οποία ήθελε την ενδυνάμωση του θεσμού. Όπως είναι γνωστό, την εποχή εκείνη η επιρροή της στο χώρο της τοπικής αυτοδιοίκησης ήταν αντιστρόφως ανάλογη από την επιρροή της στο Κοινοβούλιο και στα κέντρα λήψης των αποφάσεων. Ο χώρος της τοπικής αυτοδιοίκησης, μαζί με άλλους φορείς μαζικούς, έγινε ο χώρος μέσα από τον οποίο προσπάθησε να επιβεβαιώσει την πολιτικής της παρουσία και να περάσει τις πολιτικές της επιλογές. Αυτό ακριβώς συνέβη στην περίπτωση του ΠΑΣΟΚ.Ωστόσο, σταδιακά, όπως θα αναδειχθεί μέσα από την έρευνα, δημιουργήθηκε μια διακομματική και ευρεία συναίνεση αναφορικά με την ενίσχυση του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης. Ήταν όμως αυτή η ενίσχυση αρκετή ώστε να μπορέσει η αυτοδιοίκηση να αποκτήσει τον αυξημένο ρόλο που της αρμόζει, όπως συμβαίνει σε όλες σχεδόν τις ευρωπαϊκές χώρες;Μέσα από τις συζητήσεις στην Ολομέλεια και στις Επιτροπές της Βουλής, πριν από κάθε νομοθετική ρύθμιση που αφορά την αυτοδιοίκηση, καταφαίνεται η διαφορετική οπτική και προσέγγιση του κάθε κόμματος όσος αφορά την αυτοδιοίκηση. Θα αναδειχτεί ο ρόλος κυρίως των δύο «κυβερνητικών» μεταπολιτευτικών πολιτικών κομμάτων, του ΠΑΣΟΚ και της Νέας Δημοκρατίας, καθώς και οι θέσεις του Κομμουνιστικού Κόμματος ως το κόμμα που έχει μία εντελώς διαφορετική οπτική για την αυτοδιοίκηση αλλά και για την οργάνωση του κράτους εν γένει. Η στάση τους απέναντι στην αυτοδιοίκηση προσδιορίζεται πέρα από τις όποιες προγραμματικές θέσεις, και με το εάν το κόμμα βρίσκεται στην κυβέρνηση ή στην αντιπολίτευση. Όσο είναι στην κυβέρνηση διατείνεται ότι νομοθετεί υπέρ της ενίσχυσης και της χειραφέτησης του θεσμού από την κεντρική εξουσία, αν και στην ουσία η πραγματική του ενίσχυση είναι μικρή. Συνήθως επιλέγονται πομπώδεις τίτλοι για τα διάφορα νομοθετήματα και διακηρύσσονται μεγαλοστομίες από το βήμα της Βουλής που δεν ανταποκρίνονται στην ουσία της ρύθμισης. Από την άλλη όσο το κόμμα είναι στην αντιπολίτευση, πλειοδοτεί υπέρ της αυτοδιοίκησης, υπερθεματίζει για την αξία της και κατηγορεί την κυβέρνηση ότι προωθεί τον κομματικό -κυβερνητικό έλεγχό της. Χαρακτηριστικό είναι ότι όλα σχεδόν τα νομοθετήματα για την αυτοδιοίκηση έχουν την υποστήριξη μόνο του κυβερνώντος κόμματος. Συναίνεση δεν επιτυγχάνεται ούτε για τα πιο ήσσονος σημασίας θέματα. Στην έρευνα αυτή θα εξεταστεί ένας σημαντικός αριθμός νομοθετημάτων από τη δεκαετία του ’80 μέχρι και σήμερα, προκειμένου να καταδειχθεί αυτή η αναντιστοιχία λόγων και έργων και η ανακολουθία πολιτικών. Κομματικές συγκρούσεις και αλληλοκατηγορίες, ρητορικές μεγαλοστομίες, προγραμματικές ανακολουθίες, έλλειψη συναίνεσης, ανεφάρμοστες νομοθετικές πρωτοβουλίες και στο τέλος κρατική υπερίσχυση έναντι της αυτοδιοίκησης, είναι μερικά από τα κύρια χαρακτηριστικά σχεδόν όλων των νομοθετημάτων που αφορούν την αυτοδιοίκηση μέχρι σήμερα.Κομβικής σημασίας είναι η συμμετοχή της χώρας στην Ε.Ε., μιας και αυτή δεν συνεπάγεται μόνο μεταφορά αρμοδιοτήτων από το κεντρικό κράτος προς τους υπερεθνικούς θεσμούς της, συνεπάγεται και μεταφορά αρμοδιοτήτων από το κεντρικό κράτος προς την περιφέρεια και τους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης. Μέσα από την κοινοτική νομοθεσία και τις κοινοτικές δράσεις αναβαθμίστηκε σημαντικά η θέση της ελληνικής τοπικής αυτοδιοίκησης, έστω και αν υπολείπεται του ευρωπαϊκού μέσου όρου. Η βασική υπόθεση εργασίας θα είναι το εάν το κεντρικό κράτος και οι εκάστοτε κυβερνήσεις, μέσω των πολιτικών κομμάτων που καταλαμβάνουν την εξουσία ή ασκούν αντιπολίτευση, θέλουν μία ανεξάρτητη και ισχυρή πρωτοβάθμια τοπική αυτοδιοίκηση, με αποφασιστικές αρμοδιότητες που θα αντιμετωπίζει ολοκληρωτικά τις «τοπικές υποθέσεις» ή προτιμούν Δήμους ανίσχυρους, πολιτικά και οικονομικά ελεγχόμενους, φέουδα πολιτικών και κομματικών σκοπιμοτήτων.Πρόκειται ουσιαστικά για μια έρευνα που έχει ως σκοπό την αποτίμηση των πολιτικών περί τοπικής αυτοδιοίκησης των εκάστοτε κυβερνήσεων και των κυριότερων πολιτικών κομμάτων. Θα προσπαθήσει να παρουσιάσει τις πραγματικές και θεωρητικές πεποιθήσεις των κομμάτων που οδήγησαν στη λήψη αποφάσεων και στην ψήφιση νόμων που διαμόρφωσαν τη σημερινή μορφή της τοπικής αυτοδιοίκησης.Η Ελλάδα υπήρξε το περισσότερο συγκεντρωτικό κράτος – μέλος της Ε.Ε. και εξακολουθεί να είναι ακόμη και σήμερα. Σε μία χώρα που βίωσε την μακραίωνη παράδοση του κοινοτισμού, της αυτοοργάνωσης και της αυτοδιαχείρισης, σε μία χώρα που γνώριζε τα οφέλη της αυτό-διοίκησης, εισήχθη ξαφνικά μετά την απελευθέρωση, ένα απολύτως συγκεντρωτικό διοικητικό σύστημα, το οποίο διατηρήθηκε με διάφορες παραλλαγές μέχρι τις μέρες μας. Κύριο χαρακτηριστικό της διαδρομής των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης 1ου και 2ου βαθμού, ήταν η αναγκαστική ταύτιση των δραστηριοτήτων τους με την εκάστοτε κεντρική εξουσία, αφού η αυτοτέλειά τους αποτελούσε απόρροια της βούλησης της κεντρικής κυβέρνησης. Ο σχεδιασμός και το νομικό πλαίσιο μέσα στο οποίο η αυτοδιοίκηση καλούνταν να διαδραματίσει το ρόλο της, ήταν κατά βάση προϊόν πολιτικών συγκυριών και κυβερνητικών αποφάσεων που πολύ απείχαν από το να είναι μέρος ενός ευρύτερο εθνικού σχεδιασμού για τη δημόσια διοίκηση και την αυτοδιοίκηση. Η έλλειψη ενός ενιαίου κοινά αποδεκτού εθνικού στρατηγικού σχεδίου, πέρα και πάνω από τις πολιτικές αποφάσεις της εκάστοτε κυβερνητικής εξουσίας, οδηγούσε και οδηγεί μέχρι τις μέρες μας την αυτοδιοίκηση σε αναγκαστική προσαρμογή, χωρίς δικό της βηματισμό και πραγματική αυτοτέλεια. Ενδεικτικά μόνο συστατικά στοιχεία αυτής της ζοφερής πραγματικότητας ήταν και παραμένουν η προβληματική δομή των ΟΤΑ, η κακοδιοίκηση και κακοδιαχείριση των τοπικών υποθέσεων, η έλλειψη οικονομικών και ανθρώπινων πόρων, η γραφειοκρατία (αντί η ηλεκτρονική διακυβέρνηση να τη μειώσει, την αυξάνει) και η πολύ χαμηλή παραγωγικότητα του ανθρώπινου δυναμικού.Η Αυτοδιοίκηση δεν είναι ένα διαφορετικό Κράτος μέσα σε ένα Κράτος. Είναι ένα κομμάτι του συνολικού συστήματος διακυβέρνησης και πρέπει να εντάσσεται οργανικά σε αυτό. Δεν μπορεί να είναι ούτε χαράκωμα της κοινοβουλευτικής αντιπολίτευσης ούτε χειροκροτητής της κυβέρνησης. Πρέπει να κατακτήσει ένα αυτόνομο ρόλο διαμόρφωσης της καθημερινής πολιτικής και των προτεραιοτήτων για το χώρο ευθύνης της, ρόλο που να βασίζεται σε μια κεντρική πολιτική αποκέντρωσης αποφάσεων και πόρων.