Η πορεία του θεσμού της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα σε σχέση με το πολιτικό σύστημα και η ευρωπαϊκή του προοπτική

Abstract

Since the establishment of Greek nation state in the early 19th century, and after the fall of the Communities 'autonomies' which were part of the administrative structure of the Ottoman Empire, the local government was a field of political experiments for a long time, as the main point was not, as reasonably would assume a reader, the consecration and development of the institution. The successive internal and external conflicts and crises which had to be faced by the newly created state, supported the request for a strong interventionist state that would ensure national unity at inland and decent national presence external. Therefore, a number of organizational, administrative and financial options were selected but as implied, were not in favor of the development of a modern local government. Another important feature of the Greek State, was the premature development of parliamentarism and democratic political institutions in general, which spun off its historical course, against the other Balkan states. Under these circumstances, the local government played a major role as it acted as political activists emergence tank with strong influence in our country's political life. Indeed, the process of local government is a fact that, in many cases, influenced and stamped the broader political and party developments. Therefore, during the period that administrative centralism was flourished, always under centralization bond of our political and party system, an informal but powerful influence of local political leaders in decision-making was developing. Under this light, it would be preposterous especially in our country, to consider the local government as a purely administrative institution, without investigating its association with the political system. Here rests a first basic assumption of this thesis which decisively influenced the directions and choices of the writer, who set as target through this work to capture the strict correlation between the government of our country and the political and party developments, affecting and be affected by them. Specific objectives were to identify the components and shapes, channels, routes and variations, changes and iterations of this relationship throughout the course of their historical path until today. Another critical factor that determines the course of local government in our country, is the orientation of the institution to European standards and examples, which gradually adapted to domestic socio-economic conditions and traditions, to the point of alienation or to falsify. A second basic assumption of this study, was the influence of French standards on our administrative organization. This influence is evident until today because our country continues to be classified as "Napoleonic" state, known for centralization and interventionism. So, the aim of the writer was to fix these long western European influences, recruitment mode and their adaptation to our country and their outcomes. During the period of political changeover, especially since the accession of Greece to the European Economic Community, the administrative and political characteristics of the Greek government began to heavily influenced by the processes of European integration. Meanwhile, all those successive reforms that were promoted in Greece during the last decades, despite the importance in terms of domestic developments and dynamics, are the outcome of the adaptation pressures, due to the participation of our country in the European project. This relation between local government and European integration is the third key challenge of this thesis, which aims to detect its characteristics using the comparative method, in such a way that specifies perspectives of the institution within the wider European structure, in a period when the dilemma 'deepening or retreat "of integration is set more dramatically than ever. During the preparation of this thesis, the methodology that was used, involved the simultaneous study of the evolution of the political system and the government, and is an attempt by the writer, to demonstrate the interaction of these two institutions at specific periods of time. Except from the use of the existing relevant Greek and foreign-language literature and studies, a significant contribution to the drawing of this study was the exchange of opinions and experiences with both colleagues (past and present) in Greek Public Administration and Government as well as my European colleagues, a fact that facilitated my participation in the European Union Committee of the Regions. The current thesis has a preface, an introduction, and a main body which is developed in two parts and six chapters in total, and ends up with conclusions and the presentation of Greek and foreign literature.

Από την ίδρυση του ελληνικού εθνικού Κράτους, στις αρχές του 19ου αιώνα, και μετά την κατάλυση των κοινοτικών «αυτονομιών» που αποτελούσαν μέρος της διοικητικής δομής της Οθωμανικής Αυτοκρατορίας, η Τοπική Αυτοδιοίκηση υπήρξε πεδίο πολιτικών πειραματισμών για μεγάλο χρονικό διάστημα, καθώς γνώμονας δεν ήταν, όπως εύλογα θα υπέθετε κάποιος αναγνώστης, η εδραίωση και αξιοποίηση του θεσμού. Οι αλλεπάλληλες εσωτερικές και εξωτερικές συγκρούσεις και οι κρίσεις τις οποίες κλήθηκε να αντιμετωπίσει η νεοσύστατη κρατική μας οντότητα, ενίσχυσε το αίτημα για ισχυρό παρεμβατικό κράτος που θα διασφάλιζε εθνική ενότητα στο εσωτερικό και αξιοπρεπή εθνική παρουσία στο εξωτερικό. Έτσι επελέγησαν μια σειρά από οργανωτικές, διοικητικές και δημοσιονομικές επιλογές που όπως τεκμαίρεται, δεν ευνόησαν την ανάπτυξη μιας σύγχρονης τοπικής αυτοδιοίκησης. Ένα σημαντικό χαρακτηριστικό επίσης, του ελληνικού Κράτους, υπήρξε η πρώιμη ανάπτυξη του κοινοβουλευτισμού και των δημοκρατικών πολιτικών θεσμών γενικότερα, γεγονός που διαχώρισε την ιστορική του πορεία, έναντι των άλλων κρατών της Βαλκανικής. Κάτω από αυτές τις συνθήκες, η Τοπική Αυτοδιοίκηση διαδραμάτισε σημαντικότατο ρόλο, καθώς λειτούργησε ως δεξαμενή ανάδειξης πολιτικών στελεχών με ισχυρή επιρροή στην πολιτική ζωή της χώρας μας. Πράγματι, η πορεία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης είναι γεγονός πως σφραγίστηκε και σφράγισε τις ευρύτερες πολιτικές και κομματικές εξελίξεις, σε πολλές περιπτώσεις. Κατά το διάστημα, επομένως, που ανθούσε ο διοικητικός συγκεντρωτισμός, κάτω από τον ομόλογο συγκεντρωτισμό του πολιτικού και κομματικού μας συστήματος, αναπτυσσόταν η άτυπη μεν, αλλά ισχυρότατη επιρροή τοπικών πολιτικών ηγετών στα κέντρα λήψης αποφάσεων. Υπό αυτό το πρίσμα, θα ήταν αδιανόητο, ιδιαίτερα στην χώρα μας, να εξετάζεται η Τοπική Αυτοδιοίκηση ως καθαρά διοικητικός θεσμός, χωρίς να διερευνάται η σύνδεσή της με το πολιτικό σύστημα. Εδώ, εδράζει μια πρώτη βασική παραδοχή αυτής της διατριβής, η οποία και επηρέασε αποφασιστικά τις κατευθύνσεις και τις επιλογές του γράφοντος, ο οποίος έθεσε ως σκοπό, μέσα από την εργασία αυτή να αποτυπώσει την ιδιαίτερα στενή σχέση που ανέπτυξε η αυτοδιοίκηση της χώρας μας με τις πολιτικές και κομματικές εξελίξεις, επηρεάζοντας αλλά και επηρεαζόμενη από αυτές. Επιμέρους στόχοι του ήταν να προσδιορισθούν ακριβέστερα τα συστατικά στοιχεία και τα σχήματα, οι δίαυλοι και οι διαδρομές, καθώς και οι διακυμάνσεις, οι αλλαγές και οι επαναλήψεις αυτής της σχέσης καθ’ όλη τη διάρκεια της ιστορικής τους διαδρομής έως και σήμερα. Σημαντικός επίσης παράγοντας που καθορίζει την πορεία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στη χώρα μας, είναι ο προσανατολισμός του θεσμού σε ευρωπαϊκά πρότυπα και παραδείγματα, τα οποία προσαρμόζονταν σταδιακά στις εγχώριες κοινωνικοοικονομικές συνθήκες και παραδόσεις, συχνά σε βαθμό αλλοτρίωσης ή και νόθευσής τους. Μια δεύτερη βασική παραδοχή της παρούσας διατριβής, υπήρξε η επιρροή των γαλλικών προτύπων στον τρόπο διοικητικής μας οργάνωσης, με αποτέλεσμα να είναι εμφανής έως και σήμερα η σφραγίδα τους και η χώρα μας να συνεχίζει να κατατάσσεται στα «ναπολεόντεια» κράτη που διακρίνονται για τον συγκεντρωτισμό και τον παρεμβατισμό τους. Επομένως, στόχος του γράφοντος υπήρξε η αποτύπωση αυτών των μακροχρόνιων δυτικοευρωπαϊκών επιρροών, του τρόπου πρόσληψης και προσαρμογής τους στην χώρα μας, καθώς και των αποτελεσμάτων τους. Κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης, και κυρίως από την ένταξη της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Οικονομική Κοινότητα, τόσο τα διοικητικά όσο και τα πολιτικά χαρακτηριστικά της ελληνικής αυτοδιοίκησης άρχισαν να επηρεάζονται έντονα από τις διαδικασίες της ευρωπαϊκής ενοποίησης. Παράλληλα, οι αλλεπάλληλες μεταρρυθμίσεις που πραγματοποιήθηκαν στην Ελλάδα κατά τις τελευταίες δεκαετίες, παρά τη σημασία που έχουν ως προς τις εγχώριες εξελίξεις και δυναμικές, αποδίδονται κυρίως στις πιέσεις προσαρμογής λόγω της συμμετοχής της χώρας μας στο ευρωπαϊκό εγχείρημα. Αυτή η σχέση αυτοδιοικητικής εξέλιξης και ευρωπαϊκής ενοποίησης αποτελεί και την τρίτη βασική πρόκληση γι’ αυτή την διατριβή, που φιλοδοξεί να ανιχνεύσει τα χαρακτηριστικά της, επιστρατεύοντας και τη συγκριτική μέθοδο, με τρόπο τέτοιο, ώστε να προδιαγράφονται και οι προοπτικές του θεσμού εντός του ευρύτερου ευρωπαϊκού οικοδομήματος, μια χρονική στιγμή που το δίλημμα «εμβάθυνση ή οπισθοχώρηση» της ενοποίησης τίθεται με δραματικότερους παρά ποτέ όρους. Κατά την εκπόνηση της παρούσας εργασίας η μεθοδολογία που ακολουθήθηκε αφορούσε την παράλληλη μελέτη της εξέλιξης του πολιτικού συστήματος και της αυτοδιοίκησης, και αποτελεί μια προσπάθεια του γράφοντος να καταδειχθεί η αλληλεπίδραση των δύο θεσμών σε διακριτές, κατά κανόνα, χρονικές ενότητες. Εκτός από την αξιοποίηση της υπάρχουσας σχετικής ελληνικής και ξενόγλωσσης βιβλιογραφίας και μελετών, σημαντική συμβολή στην δημιουργία του πονήματος αυτού είχε η ανταλλαγή απόψεων και εμπειριών τόσο από συναδέλφους (πρώην και νυν) στην ελληνική Δημόσια Διοίκηση και Αυτοδιοίκηση όσο και με τους αντίστοιχους Ευρωπαίους, γεγονός που διευκόλυνε η συμμετοχή μου στην Επιτροπή Περιφερειών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η παρούσα διδακτορική διατριβή έχει πρόλογο, εισαγωγή, το δε κύριο σώμα της αναπτύσσεται σε δύο μέρη και σε έξι κεφάλαια, συνολικά, και ολοκληρώνεται με τα συμπεράσματα και την παράθεση της ελληνικής και ξενόγλωσσης βιβλιογραφίας.