The interplay of ICT innovation with state administrative tradition: evidence from the greek taxation information system (TAXIS)

Abstract

This thesis examines the joint articulation of ICT innovation and state modernization in the public sector of late-development countries. These countries embark on ICT innovation projects in an effort to keep pace with the advances in early developers and improve their position on the development spectrum. The deployment of ICTs, as a trigger for deep changes in the institutional fabric of the government apparatus, places emphasis on the role of socio-economic context during the unraveling of ICT innovation. Moreover, it invites the examination of ICT innovation as a socio-technical phenomenon spanning multiple social orders. This approach has been used in the study of TAXIS, the first large-scale information system to be fully operational in the Greek public administration. TAXIS’ implementation coincides with, eksynchronismos (i.e. modernization), an historical circumstance conducive of state reform and modernization. Thus, it provides an interesting juncture of ICT innovation, state modernization and socio-political transformations redirecting the development path of Greece.The specific socio-historical circumstances in tandem with the detours, negotiations and mechanisms deployed by political parties, as macro-actors, irreversibly shaped the way ICT innovation is perceived in the Greek administrative tradition. TAXIS became aligned with the modernization rhetoric to attract the necessary support for its successful implementation. At the same time, the government enrolled TAXIS, and subsequently ICT innovation, to its eksynchronismos project to stress its willingness to introduce change within the state apparatus. The alignment of TAXIS with the gist of modernization ensured the necessary political support for its successful implementation. TAXIS’s rollout has been inextricably linked to the country’s effort to meet the Maastricht criteria and join theEuropean Monetary Union. This new understanding of ICT innovation attracted the interest of political parties, as dominant macro-actors in the Greek administrative tradition. Political parties rhetorically endorsed ICT innovation as a vehicle for tax reform. In parallel, however, they worked towards the preservation of their dominant role which could be potentially harmed by the new material practices and assumptions carried by ICT innovation. A close observation of parliamentary discussions shows that political parties never tackled the precise way tax policy would be formulated in the aftermath of ICT innovation. Following the separation of administrative and legal reform in the Napoleonic tradition, political parties perceived these issues as technical ones tackled at the project level. Moreover, political parties considered that their role, as dominant collective actors, in the process of ICT innovation, was to monitor the system’s progress and ensure the necessary resources for its implementation. Upon system delivery, and once financial data would be available in digital format, the Ministry would have a clear and concise picture of state finances to proceed with changes at the legal framework. This process precluded the possibility for a new approach on the matter. The outcome was a concoction of novel practices and old visions which led to the equaling of ICT innovation with pre-existing legal concerns.Thus, TAXIS success was a micro-event. Its implementation managed to impose order over obsolete administrative operations. Nevertheless, the reduction of the administrative burden and the imposition of operational order were not the final objectives of TAXIS’ implementation. Rationalization of state finances, through ICT innovation, was seen as the preamble for tax reform which ought to emanate out of the new, modern and technologically advanced processes of TAXIS. The Greek administrative tradition perceived state modernization as a two-stage project entailing, first, rationalization of administrative practices and, then, reform which remained a legal exercise. ICT innovation, in this sense, was perceived as the vehicle to pave the way for legal reform.These insights showcase the composite nature of ICT innovation, as well as the existence of dominant institutional actors that may neutralize ICT innovation by engulfing it in the maze of material practices that constitute the government apparatus. Thus, this thesis advocates for a layered view of ICT innovation which brings to the fore the reflexive nature of IT implementation as the negotiation space for local and imported practices and imageries. The thesis contributes to the study of ICT innovation by establishing a theoretical perspective that bridges micro-actions with macro-phenomena during ICT innovation. The concept of administrative tradition is introduced, as a theoretical framework, allowing for the joint articulation of the micro and macro levels of analysis and the identification of macro actors implicated in the clash of new and local institutions during ICT innovation. The thesis also proposes a critical examination of the constituent parts of ICT innovation. Late-developing countries, by whole-heartedly accepting ICT innovation, also accept a specific developmental path. Therefore, absence of critical discussion on ICTinnovation essentially signifies uncritical acceptance of developmental choices that may not be appropriate for a country’s specific needs.

Η παρούσα διατριβή εξετάζει την συνάρθρωση της τεχνολογικής καινοτομίας με τον εκσυγχρονισμό του κράτους στα πλαίσια του δημοσίου τομέα των χωρών της ύστερης ανάπτυξης. Οι χώρες αυτές χρημοποιουν την τεχνολογική καινοτομία ως μοχλό για την οικονομική τους ανάπτυξη μέσω του εκσυγχρονισμού του θεσμικού τους πλαισίου και την ενίσχυση των μηχανισμών της αγοράς. Επομένως είναι εμφανής η σημασία του ευρύτερου κοινωνικο-οικονομικου πλαισίου ως το σύνολο των θεσμών και πρακτικών εντός των οποίων εισάγεται η τεχνολογική καινοτομία καθώς και η ανάγκη για μια εξέταση των νέων τεχνολογιών ως κοινωνικο-τεχνικα φαινόμενα που επηρεάζουν διάφορα επίπεδα της κοινωνικής ιεραρχίας. Η προσέγγιση αυτή ακολουθήθηκε στην περίπτωση του Ολοκληρωμένου Πληροφοριακού Συστήματος (TAXIS) του Υπουργείου Οικονομικών. To TAXIS αποτελεί το πρώτο μεγάλο (απο άποψη διασυνδεδεμενων δημοσίων υπηρεσιών και χρηστών) πληροφοριακό σύστημα που υλοποιήθηκε στον Ελληνικό Δημόσιο Τομέα. Στόχος του ήταν η υποστήριξη των φορολογικών διαδικασιών του Υπουργείου Οικονομικών. Η υλοποίηση του συνέπεσε με μια περίοδο που στην πολιτική ζωη της χωράς ο εκσυγχρονισμός του κράτους αποτέλεσε κεντρική πολιτική επιλογή γύρω απο την οποία οργανώθηκε το σύνολο σχεδόν των κοινωνικών και πολιτικών δυνάμεων της χωράς. Ως εκ τούτου αποτελεί πρόσφορο έδαφος για την εξέταση του τρόπου με τον οποίο συναρθρώθηκε η τεχνολογική καινοτομία με την διοικητική παράδοσης της Ελλάδας στα πλαίσια της προσπάθειας εκσυγχρονισμού του κράτους. Η εξέταση του τρόπου με τον οποίο το TAXIS, και η τεχνολογική καινοτομία συνεπακόλουθα, ενσωματώθηκε στις υπάρχουσες πρακτικές της ελληνική δημοσίας διοίκησης στηρίχθηκε στην έννοια της διοικητικής παράδοσης του κράτους (administrative tradition) ως το σύνολο των πρακτικών και απόψεων περί χρήστης διοίκησης. Τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της ελληνικής διοικητικής παράδοσης ανέδειξαν τον κεντρικό ρολό των πολιτικών κομμάτων ως κυρίαρχων συλλογικών φορέων δράσης και έσπασαν την συλλογή εμπειρικών δεδομένων καθώς και την ανάλυση γύρω απο τις δράσεις τους αναφορικά με το TAXIS. Στα μέσα της δεκαετίας του 1990, η τεχνολογική καινοτομία εισήχθει με ένα συγκυριακό τρόπο στην πολιτική ατζέντα ως ζήτημα πρώτης προτεραιότητας . Η ανάγκη ένταξης στην επικείμενη Οικονομική και Νομισματική Ενωση κατέστησε σαφή την ανάγκη συστηματικής αποτύπωσης και ελέγχου των οικονομικών της χωράς . Ετσι, το TAXIS αναδείχθηκε σε βασικό μέσο για την οργάνωση και επεξεργασία των οικονομικών στοιχείων του κράτους και την χάραξη μιας οικονομικής πολιτικής που θα διασφάλιζε την επίτευξη των κριτηρίων της Συνθήκης του Μάαστριχτ . Με αυτό τον τρόπο, ένα προηγουμένως τεχνικό ζήτημα αναδείχθηκε σε μείζον πολιτικό θέμα εξαναγκάζοντας τα πολιτικά κόμματα να διαπραγματευτούν άμεσα με την τεχνολογική καινοτομία ως φορέα νέων πρακτικών και ιδεών στην δημοσία διοίκηση. Στα πλαίσια της διαπραγμάτευσης αυτής, τα κόμματα, σε ενα πρώτο επίπεδο, αναγνώρισαν την αναγκαιότητα και την καταλληλότητα της τεχνολογικής καινοτομίας ως βασική λύση στα προβλήματα του φορολογικού συστήματος. Η θεσμοποίηση (institutionalization) αυτής δεν επέτρεπε διαφορετική προσέγγιση καθώς θα θεωρούνταν οπισθοδρομικά. Στην συνέχεια, η επιτυχημένη λειτουργία του TAXIS εξισώθηκε με την κατάργηση των αντικειμενικών κριτηρίων που αποτελούσε χρόνιο αίτημα καθώς θεωρούνταν προσωρινό μέτρο το οποίο εισήγαγε σημαντικές στρεβλώσεις στους μηχανισμούς της αγοράς. Βέβαια, με τον τρόπο αυτό δεν συζητήθηκε εκτενώς ο τρόπος με τον οποίο το TAXIS θα οργάνωνε τα οικονομικά του κράτους.Το ζήτημα αυτό θεωρούνταν τεχνικό και είχε ηδη ρυθμιστεί κατά τον σχεδιασμό του έργου. Ετσι, παρά την νεα σημασία που αποδόθηκε στην τεχνολογική καινοτομία για τον εκσυγχρονισμό των δημοσίων οικονομικών ο ακριβής μηχανισμός δεν ζητήθηκε εκείνη την περίοδο. Αντίθετα, τα πολιτικά κόμματα εστίασαν κυρίως σε νομικά και διαδικαστικά ζητήματα του έργου αναπαράγοντας τις ισχύουσες γραφειοκρατικές πρακτικές κοινοβουλευτικού έλεγχου. Με τον τρόπο αυτό, καθιερώθηκε μια αμφίσημη αντιμετώπιση της τεχνολογικής καινοτομίας απο το πολιτικό σύστημα η οποία ουστιαστικα ακύρωσε την δυνατότητα ουσιαστικών θεσμικών αλλαγών μέσω της εισαγωγής νέων τεχνολογικών στο δημόσιο τομέα της χωράς.Εντούτοις, μετά το TAXIS, η τεχνολογική καινομια ενσωματώθηκε στις πρακτικές της ελληνικής δημοσίας διοίκησης. Μάλιστα, της ανατέθηκε (delegation) ο ρόλος του εκσυγχρονισμού του κράτους. Αυτό φαίνεται αφενώς απο τον αυξημένο αριθμό αντίστοιχων έργων στο δημόσιο καθώς και στην έντονη παρουσία των νέων τεχνολογιών στον πολιτικό λόγο. Εντούτοις, η κοινή εξέταση των μικρό και μακρό επίπεδων μας φανερώνει οτι κατά την υλοποίηση του TAXIS η τεχνολογική καινοτομία καθιερώθηκε στην ελληνική διοικητική παράδοση ως μια διαδικασία δυο σταδίων. Η χρήση νέων τεχνολογιών στοχεύει στην εξομάλυνση των διοικητικών διαδικασιών οι οποίες και αποτελούν τη βάση για περαιτέρω εκσυγχρονισμό του κράτους που βέβαια παραμένει αντικείμενο νομοθετικής μεταρρύθμισης. Ετσι, βλέπουμε οτι η βασική αντίληψη περί μεταρρύθμισης στα πλαίσια της ελληνικής διοικητικής παράδοσης δεν μετασχηματίστηκε μετά την ενσωμάτωση της τεχνολογικής καινοτομίας. Αντιθέτως, οι νέες τεχνολογικές λειτουργούν υποοτηρικτικα των νομοθετικών μεταρρυθμίσεων.Εν κατακλείδι, η συμβολή της παρούσας διατριβής εντοπίζεται στα ακολούθα: * διαμόρφωση ενός θεωρητικού πλαισίου για την εξέταση της τεχνολογικής καινοτομίας (ICT innovation) ως κοινωνικο-τεχνικου φαινομένου, εντός του ευρύτερου κοινωνικο¬ πολιτικού πλαισίου (context) που την περιβάλλει * ανάπτυξη μιας ερμηνευτικής οπτικής που συγκερνα δράσεις (actions) στο μικρό επίπεδο με ευρύτερα μακρό φαινόμενα συμβάλλοντας έτσι στην διεύρυνση της επικρατούσας μικρό- προσέγγισης των κοινωνικο-τεχνικων φαινομένων στα πληροφοριακά συστήματα * ολοκληρωμένη αποτύπωση της αλληλεπίδρασης της τεχνολογικής καινοτομίας με το κοινωνικο -πολιτικο πλαίσιο με έμφαση στην δράση συλλογικών δροντων (collective actors). Η προσέγγιση αυτή διευρύνει τις μέχρι τώρα δομικές (structuralist) προσεγγίσεις που επικρατούν στα πληροφοριακά συστήματα * λεπτομερής και συστηματική αποτύπωση, στα πλαίσια της Ελλάδας, του ρολού των πολιτικών κομμάτων, ως επικρατούντες συλλογικοί δρόντες στην ελληνική διοικητική παράδοση, στην εδραίωση της τεχνολογικής καινοτομίας ως οχήματος για τον εκσυγχρονισμό της δημοσίας διοίκησης. Η παρούσα διατριβή δεν συμβάλει μονό στην θεωρητική κατανόηση του τρόπου με τον οποίο ενσωματώθηκε η τεχνολογική καινοτομία στην ελληνική διοικητική παράδοσης . Σε ενα πρακτικό επίπεδο, συμβάλλει στην κατανόηση και ερμηνεία του τρόπου με τον οποίο ανατέθηκε (delegation) ο εκσυγχρονισμός τους κράτους στην τεχνολογική καινοτομία. Ως εκ τούτου, αναδεικνύει τις απαρχές της τεχνολογικής καινοτομίας στην Ελλάδα ενω παρέχει και τα κατάλληλα ερμηνευτικά εργαλεία για την αποτελεσματικότερη χάραξη τεχνολογικής πολιτικής στο μέλλον.