Η διοικητική προσφυγή κατά το στάδιο σύναψης δημοσίων συμβάσεων στο ελληνικό και το κυπριακό δίκαιο

Abstract

Administrative appeals and administrative legal protection in general, contribute to the internal control of the public administration, to the observance of basic principles of the European Union Law and to the consolidation of the rule of law and the democratic state. They have a number of advantages, as they function as a filter of the relevant cases, ensuring the uncongestion of the courts and the lightening of the judicial burdens, they filter the administrative cases, as far as their factual and legal part is concerned, they lead to the self-control of the Administration itself and possibly provide more effective protection to economic operators in a friendlier and less formal way. So they appear at the entire spectrum of administrative activity. Especially, in the neuralgic sector of public procurements, the administrative appeal plays a very important role for the legal protection of the parties and the effective application of the law of public procurements, from the moment that it is examined by an independent Authority in Greece and Cyprus. The administrative self-control or internal control of the Administration, during the pre-contractual stage of public contracts, is carried out in Greece through the submission of the preliminary appeal of Law 4412/2016 before the Hellenic Single Public Procurement Authority and in Cyprus through the submission of the hierarchical appeal of Law. 104(I)/2010 before the Tender Review Authority. Thus, a full legal and substantial review of the relevant acts and the general behavior of the contracting authorities is sought, before the above administrative bodies - Authorities, whose members are equipped with guarantees of independence and impartiality. The legal status of the above two administrative appeals is similar today in several respects, given that the E.U. seeks the harmonization and coordination of the individual national legislations of the member states, in the area under consideration, but it also shows some differences, due to various causes, which are also related to the administrative law of the two countries and the peculiarities of their legal orders. The same applies to the procedure which is followed by the administrative bodies - Authorities of Greece and Cyprus. This comparative study aims at the first stage to analyze the legal status of the two administrative appeals as well as the procedure which is followed during the examination of them in the respective bodies - Authorities of each country, through the relevant legislation and its appropriate interpretation, the jurisprudence (administrative and non-administrative) and the relevant theory (in a dogmatic way), to gain basic knowledge between the objects. In a second stage, the synthetic-critical approach of the compared objects is attempted by pointing out similarities and differences between them, evaluating them, formulating procedural concerns and presenting their relative shortcomings from the writer's point of view, highlighting their causes and submitting proposals for the improvement of the respective law and its interpretation, taking into account the solutions adopted by each legal order.

Οι δημόσιες συμβάσεις σε Ελλάδα και Κύπρο αποτελούν σημαντικό παράγοντα οικονομικής ανάπτυξης. Ανάμεσα στους οικονομικούς φορείς και τις αναθέτουσες αρχές ή αναθέτοντες φορείς, κατά το στάδιο ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων έργων, παροχής υπηρεσιών και προμήθειας αγαθών, γεννιούνται ποικίλες διαφορές που δημιουργούν την ανάγκη προστασίας και διασφάλισης των συμφερόντων των πρώτων έναντι αυθαιρεσιών των δεύτερων, όταν παραβιάζουν το αντίστοιχο ενωσιακό και εθνικό δίκαιο. Η εν λόγω προστασία δύναται να παρέχεται, κατά τις δικονομικές οδηγίες της Ε.Ε., είτε αμιγώς από δικαστικά όργανα, είτε συνδυαστικά από διοικητικά όργανα – Αρχές και δικαστικά όργανα , κατόπιν επιλογής έκαστου κράτους μέλους το οποίο τυγχάνει δικονομικά αυτόνομο όσον αφορά τα σχετικά μέσα και τους τύπους επίτευξης των ενωσιακών στόχων. Βασικός σκοπός των εν λόγω Οδηγιών είναι η παροχή δυνατότητας άσκησης ταχέων και αποτελεσματικών προσφυγών στις οικείες διαδικασίες από τους οικονομικούς φορείς των κρατών μελών, προς πληρέστερη εφαρμογή των γενικών αρχών του ενωσιακού δικαίου δημοσίων συμβάσεων, ήτοι της ίσης μεταχείρισης, της διαφάνειας των διαδικασιών, της αναλογικότητας και της προστασίας του ελεύθερου και ανόθευτου ανταγωνισμού. Πέραν του δικαστικού ελέγχου της δραστηριότητας της Διοίκησης, έχει αποδειχθεί ότι και η παροχή διοικητικής έννομης προστασίας στα πλαίσια της εκάστοτε έννομης τάξης (και βάσει των μέσων που αυτή παρέχει προς υλοποίηση της), εμφανίζει μια σειρά από πλεονεκτήματα, καθώς λειτουργεί σαν ένα φίλτρο διήθησης των σχετικών υποθέσεων, εξασφαλίζοντας την αποσυμφόρηση των δικαστηρίων και την ελάφρυνση του δικαστικού φόρτου, εκκαθαρίζει τις διοικητικές υποθέσεις κατά το πραγματικό και νομικό μέρος τους, οδηγεί στον αυτοέλεγχο της ίδιας της Διοίκησης και ενδεχομένως παρέχει αποτελεσματικότερη και πληρέστερη προστασία στους οικονομικούς φορείς με φιλικότερο και λιγότερο τυπικό τρόπο. Ο διοικητικός αυτοέλεγχος ή εσωτερικός έλεγχος της Διοίκησης, κατά το στάδιο σύναψης δημοσίων συμβάσεων, πραγματώνεται στην Ελλάδα μέσω της άσκησης της προδικαστικής προσφυγής του Ν. 4412/2016 ενώπιον της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων (Ε.Α.ΔΗ.ΣΥ.) και στη Κύπρο μέσω της άσκησης της ιεραρχικής προσφυγής του Ν. 104(Ι)/2010 ενώπιον της Αναθεωρητικής Αρχής Προσφορών. Επιδιώκεται έτσι, πλήρης νομικός και ουσιαστικός επανέλεγχος των οικείων πράξεων και της εν γένει συμπεριφοράς των αναθετουσών αρχών- αναθετόντων φορέων, ενώπιον ξεχωριστών των αναθετουσών αρχών διοικητικών οργάνων- Αρχών, τα μέλη των οποίων είναι εφοδιασμένα με εγγυήσεις ανεξαρτησίας και αμεροληψίας. Το νομικό καθεστώς των δύο ανωτέρω διοικητικών προσφυγών προσομοιάζει σήμερα σε αρκετά σημεία, δεδομένου ότι η Ε.Ε. επιδιώκει την εναρμόνιση και τον συντονισμό των επιμέρους εθνικών νομοθεσιών των κρατών μελών στον υπό κρίση τομέα, εμφανίζει όμως και ορισμένες διαφοροποιήσεις, οφειλόμενες σε διάφορες αιτίες, που σχετίζονται και με το διοικητικό δίκαιο των δύο χωρών και εν γένει με τις ιδιομορφίες των εννόμων τάξεων τους. Το αυτό ισχύει και όσον αφορά τη διαδικασία εξέτασης των προσφυγών από τα αρμόδια διοικητικά όργανα – Αρχές της Ελλάδας και της Κύπρου. Με την παρούσα συγκριτική μελέτη σκοπείται σε πρώτο στάδιο η ανάλυση του νομικού καθεστώτος των δύο προσφυγών καθώς και της διαδικασίας εξέτασης τους στα αρμόδια όργανα – Αρχές έκαστης χώρας, δια της σχετικής νομοθεσίας και της κατάλληλης ερμηνείας της, της νομολογίας (διοικητικής και μη) και της συναφούς θεωρίας (με δογματικό τρόπο), προς απόκτηση βασικής γνώσης ανάμεσα στα αντικείμενα. Σε δεύτερο στάδιο επιχειρείται η συνθετική – κριτική προσέγγιση των συγκρινόμενων αντικειμένων με την κατάδειξη ομοιοτήτων και διαφορών μεταξύ τους, την αξιολόγηση τους, τη διατύπωση δικονομικών προβληματισμών και την προβολή σχετικών ελλειμάτων τους κατά την άποψη του γράφοντος, την ανάδειξη των αιτιών τους και την υποβολή προτάσεων βελτίωσης του αντίστοιχου δικαίου και της ερμηνείας του, λαμβάνοντας υπόψη τις λύσεις που υιοθέτησε έκαστη έννομη τάξη.