Χωρικός σχεδιασμός, φυσικό κεφάλαιο και δημόσια γη: διεθνείς τάσεις, πρακτικές και εθνική πολιτική γης για την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου με όρους σύγχρονης «κρίσης»

Abstract

Under the global ecological crisis and national economic recession, land management regimes are affected by policies reform and prevailing practices, concerning the sustainable development of public land assets in protected areas (PLAiPAs) both of the coastal transition zone and the mainland. Socio-economic phenomena and neo-liberal politico-administrative tendencies at a wider scale give rise to key issues of privatization process in Greece and put emphasis on simplifying procedures for building permits and environmental licensing; challenging or questioning the role of spatial planning. A previous allegedly “flexible” spatial planning system aimed to put exploitation of public sector’s private property on fast track facilitating large-scale investments as “a driver of sustainable growth”. This spatial organization model provides special plans as institutional alternatives to traditional land-use planning without regard to translate the abstract concept of sustainability into tangible actions. The transfer of Greek public land in PAs to the Hellenic Republic Asset Development Fund (HRADF) and later to the Hellenic Corporation of Assets and Participations (HCAP) for privatization remains a controversial issue of great importance, since it may easily stimulate a development model shift into uncontrolled economic growth with short-term benefits but long-term costs; producing extensive territorial restructuring and deep spatial transformations at a national, a regional and a local level. Having in view the foregoing, such policies consider public property as ‘dead capital’ threaten to transform public goods into rivalrous and excludable private goods. Therefore, the rapid urbanization of land resource areas in PAs affect adversely the natural heritage reserves, imposing unreasonable limitations on alternative and more profitable future uses of a highly-valued natural capital asset. Both in theory and in practice, land management regimes, policies and land-use planning tools are expected to reverse the poor or negative investment climate and to trigger the interest of private international investors, so as to maximize the value of state-owned property; gradually paying off the public debt. Insuperable budgetary constraints call for effective uses of increasingly scarce public land assets in PAs by tailoring interventions to territorial specificity, so as to assure legal certainty for investments, serve the public interest and ensure common benefit. In this perspective, there is a great interest in innovative forms of public-private partnerships, planning tools, assessment of land transformations, valuation methods of natural capital through environmental-economic accounting systems that estimate potential benefits, or wealth losses due to large-scale development projects. In this context, whereas the increasing demands for prosperity and growth place enormous pressure on natural ecosystems, land is considered no more as a commodity but as a common resource within market. Serious attempts to update and adequately harmonize the institutional and legislative frameworks for the spatial planning, land tenure and environmental protection bring into focus the need for equitable distribution of public goods and ecosystem services (ESs) within society. The aim of this doctoral thesis is to explore the utility of land management strategies and land mobilization methods in Greece, and identify a potential alternative policy cycle to current planning practices, towards performance planning, under the current institutional context and circumstances. Strategically deployed, spatial planning of investments in PAs can be a determinant for public land’s sustainability in generating sustainable outcomes within market and society; iff turning strategic and regulatory plans into actions to (re-)generate consensus-based decision-making and public leadership in a more operational and effective way. Within that framework, establishing an optimal equilibrium among the allocation of natural resources, broader conservation goals, sustainable development and (multi-level/actor) governance modes becomes a prerequisite in qualitative and quantitative terms. Thus, it is critical to develop specific criteria and indicators in order to evaluate the spatial impacts of privatization at different spatio-temporal scales and various consecutive stages of implementation, with a view to outperform all conventional coordination and reconciliation of sometime conflicting conservation goals with development objectives. The research is done as a deductive study, a logical process in which conclusion is based on the premise that natural capital can operate as an essential economic factor, being a major comparative/ competitive advantage-privilege that triggers potential development initiatives; optimizing the social, economic and environmental characteristics of the affected areas in Greece. The first aim is to define the typology of public land assets to be transferred into private ownership, highlighting both the land property regimes and the context of planning system. The second aim is to analyze land management strategies, as revised in the last years, setting special regulations and restrictions regarding the land-use control. In a time of rapid change of constitutional systems, territorial organization and planning standards are crucial to maintain natural heritage from excessive use. This elaborates on “why/ how” research questions, identifying the internal and external drivers of change, their consequences, and phenomena affecting a complex socio-ecological system with long-term effects or irreversible losses.

Σε συνθήκες παγκόσμιας οικολογικής «κρίσης» και εθνικής οικονομικής ύφεσης, το σύστημα χωρικού σχεδιασμού αναθεωρείται, ώστε να ρυθμίσει πιο αποτελεσματικά τα σύνθετα αναπτυξιακά ζητήματα που εγείρονται από την αναγκαιότητα προσέλκυσης επενδύσεων και να αντιμετωπίσει σε τοπικό, περιφερειακό και εθνικό επίπεδο τις αμφίσημες χωρικές επιπτώσεις από τη χωροθέτηση επενδυτικών σχεδίων μεγάλης κλίμακας. Οι κατευθύνσεις της εθνικής πολιτικής για την αξιοποίηση της φαινομενικά «αδρανούσας» δημόσιας γης (επανα-)καθορίζονται βάσει μιας νέας σχέσης μεταξύ δημοσίου συμφέροντος-οικονομικής απόδοσης-κοινωνικού μερίσματος-περιβαλλοντικού κόστους. Πολιτικές γης που θεώρησαν τη δημόσια περιουσία ως νεκρό κεφάλαιο, απειλούν να μετατρέψουν αδιακρίτως ένα δημόσιο/ κοινωνικό αγαθό ισότιμης πρόσβασης σε ένα ιδιωτικό/ οικονομικό προϊόν διαβαθμισμένων αποκλεισμών. Μολονότι η δημόσια γη καθίσταται ένας έντονα διαφιλονικούμενος αναπτυξιακός πόρος, εξακολουθεί να οφείλει να διασφαλίζει τη λειτουργία της ως κατεξοχήν μέσο διαχρονικής άσκησης των θεμελιωδών δημόσιων πολιτικών για την εκπλήρωση δημοσίων σκοπών. Η δημόσια γη εντός/ πλησίον προστατευόμενων περιοχών ενεργοποιείται σαν «πλεονάζων» χώρος και υποδοχέας επενδύσεων μέσω μηχανισμών ιδιωτικοποίησης-αποκρατικοποίησης, συνιστώντας κρίσιμο διακύβευμα ενός εκτεταμένου χωρικού μετασχηματισμού. Η απρογραμμάτιστη μεταβίβαση με ταχεία αστικοποίηση θα επηρεάσει δυσμενώς το φυσικό κεφάλαιο υψηλής προστιθέμενης αξίας, επιβάλλοντας περιορισμούς στις μελλοντικές εναλλακτικές επικερδείς πιο αειφορικές χρήσεις του. Σκοπός της διδακτορικής διατριβής είναι να διερευνήσει ζητήματα σχεδιασμού του χώρου με όρους σύγχρονης «κρίσης», ως προς το τρίπτυχο πολιτικών διαχείρισης, προϋποθέσεων προστασίας και πρακτικών αξιοποίησης της δημόσιας γης εντός/ πλησίον προστατευόμενων περιοχών στην Ελλάδα. Η χωροθέτηση επιλεγμένων επενδύσεων είναι καθοριστική στην κεφαλαιοποίηση της δημόσιας γης με όρους αειφορίας και βιωσιμότητας, αν και μόνο αν το υπόδειγμα σχεδιασμού μετατοπιστεί προς μια (ανθρωπο/φυσιο-)κεντρική θεώρηση και υλοποιηθεί στη βάση ευρείας κοινωνικής συναίνεσης. Το εύρος και οριακά σημεία της «βέλτιστης» δυναμικής ισορροπίας (‘optimum equilibrium’) μεταξύ της αναπόφευκτης περιβαλλοντικής επιβάρυνσης και του κοινωνικο-οικονομικού οφέλους από έργα και αναπτυξιακές δραστηριότητες είναι αντικείμενο διερεύνησης και ζητούμενο μείζονος σημασίας.