Ασφάλεια δικαίου στην εφαρμογή της νομοθεσίας και των διοικητικών πράξεων πολεοδομικού σχεδιασμού

Abstract

The contribution of security and certainty of the law, governing the function of the state, seem to be prerequisites for happy citizens and communities living and prospering in that state. The present thesis aims to understand the mechanism of generating as well as maintaining legal uncertainty, followed by the means of its elimination, to avoid adverse effects. Such consequences are acutely found in the field of urban planning, which attributes building rights to properties, through its regulatory intervention in space. The distinction between the right to the property and the right to build, is fundamental for the value of the land and the functioning of the market. The examination, therefore, of the phenomenon of creating and maintaining legal uncertainty in urban planning, is of crucial importance for the property and can lead us to safe conclusions about the causes of the existence of the phenomenon of legal uncertainty in Greek affairs. Firstly, because urban planning is primarily related to the land management - therefore to those elements that are considered of major importance for citizens and the state on an economic, social and political level – and secondly, because legal uncertainty in urban planning in Greece, is a relatively unexplored subject, that concerns everyone, however, there does not seem to exist a relevant in-depth knowledge to encounter it.It could be argued that legal certainty is the ability for citizens to act with knowledge of things, so that they always know where they stand and where they are headed, or that everyone can predict and calculate with certainty the legal effects of their actions (Manitakis, 1994). Legal uncertainty damages citizens' relationship with their real estate and hinders economic growth, while it contains four main aspects of adverse consequences for both people and the state:- economic: decrease in property values, loss of capital and profits, waste of financial and human resources to remedy problems, compensation payments by the state, prevention of entrepreneurship and investment, reduced ability to develop the private property of the state- environmental: construction and maintenance of illegal structures, abandoned buildings, overconsumption of land that does not meet the real needs, destruction of the natural environment- social: lack of trust and respect between the citizen and the state, inequalities and unfavorable social conditions for the welfare of the state and the citizens- psychological: because in the end, all the above, isolated and combined, contribute to unsatisfied and unhappy people.A key question to be explored is whether at the heart of any spatial planning system is the trade-off between flexibility and legal certainty (Buitelaar & Sorel). At first sight, a paradox of the Greek urban planning system is that it is neither governed by flexibility nor by legal certainty. At the same time, the research investigates the relationship between the political power and the granting, or not, of legal certainty, in other words the participation of the need for power in the production and maintenance of the phenomenon. The involvement of technical aspects leading to insecurity, is also examined: either legal – technical issues, such as defects in the production of legislation, or urban planning – technical issues, such as the modification of building rules within an area. The methodology of the research at the stage of the theoretical approach is qualitative and exploratory, to identify the key issues and variables. At the stage of empirical research (interviews and case studies) quantitative analysis and classification are additionally used. The interviews are semi-structured so both quantitative and qualitative elements are examined. The case studies were selected in such a way as to represent longitudinal, urban plans with a wide scope of application (city plan of the area of Koukaki-Makrygianni of the Municipality of Athens, city plan of the Hippocrateon Politia of the Municipality of Acharnes and urban plan of the Metropolitan Pole of Hellinikon - Agios Kosmas), but at the same time they present uniqueness and peculiarities so that interesting conclusions can be drawn. The comparative analysis that completes the research, identifies similarities and differences, confirms the theoretical background and investigates the policy making.The thesis is structured in 9 chapters. The 1st chapter constitutes the introduction to the research and the research questions. Then follows Part A, which is the part of the dissertation that deals with the theoretical research and includes chapters 2 to 6. The 2nd chapter is the analysis of the existing literature while some international cases (such as Poland, Italy, China) are also investigated so that the phenomenon can be seen outside the borders. The 3rd chapter focuses on the Technical Nature of Urban Planning and specifically on the analysis of the current system in place in Greece as well as in Germany and Cyprus, the international experience cases, examined also in the following two chapters. Chapter 3, like the next two following, concludes with a comparative view of the planning systems of the three countries and the drawing of initial conclusions. The 4th chapter focuses on the Intergovernmental Nature of Urban Planning and the institutions involved, while the 5th and 6th chapter focus on the Legal Nature and Judicial Judgment respectively. Having categorized the court decisions thematically, their reasoning is presented and analyzed in order to draw necessary conclusions about the de facto legal uncertainty of the administrative acts of urban planning and the provisions of the urban planning legislation that were found by the Council of State to be unconstitutional. As before, at the end of the chapters the conclusions are summarized.Then follows the second part of the dissertation, which includes chapters 7 and 8 and constitutes the empirical research. The 7th chapter includes the presentation and analysis of the interviews taken from experts. Interviews are semi-structured, so their analysis includes both qualitative and quantitative data. The chapter is completed with the relevant conclusions, their comparison with the conclusions already drawn from the bibliographic analysis and the recording of the questions that arise independently and will be examined within the case studies. Chapter 8 discusses the case studies, each of which refers to an area governed by both levels of urban planning. The first case concerns the heights in the city plan of central Athens, in the area of Koukaki – Makrigianni close to the Acropolis, the second case investigates the city plan of the Hippocratio Politia north of Athens, in contact with the protected area of Mount Parnitha, and the third case examines the development of the former airport at Hellinikon south suburb. In the first two cases, although the "urban planning tool" that has been used is common (city plan), spatially and historically these areas are completely differentiated while the former airport of Hellinikon, is an urban planning case with special weight due to the emblematic character of the intervention, the “sur mesure” legislation that governs it and the special urban planning tools that have been established specifically for this project. The analysis demonstrates the high importance of the special treatment of "Hellinikon" by the state, citizens and the judiciary. The last chapter (9th) presents the conclusions and proposals of the thesis· it looks back at the initial questions and findings, approaches the conclusions recorded during the previous analysis in combination to each other and attempts to answer the basic question and its additional sub-questions. Finally, the concluding chapter includes proposals to address the phenomenon and to further research.The thesis confirms that security and flexibility do not go hand in hand. Security for the impersonal institutions and rules, set by a modern state governed by the rule of law, deprives from one being close to the political system, the flexibility to act for one’s greater good. Political power retains part of the security in order to get empowered. Τhis finding perhaps lies at the heart of the problem of legal uncertainty that exists, at least, in Greece. The problem of legal uncertainty is a social, political, human and technical phenomenon. The aim should not be to annihilate insecurity, whereas to maintain a necessary portion of it, in order to achieve a healthy security of law that will allow the functioning of a state characterized by relations of trust between citizens and institutions. Legal uncertainty is exacerbated in the absence of agreement between the parties, even in the case of lawful actions. It is therefore not adequate for the actions of the actors to be "formally" legal, they must also be morally legal, either through balancing forces or by avoiding conflicts. The principles of legal certainty ultimately stem from two main considerations: Which, in the first place, is the object to be protected and how is this protection weighed? The research concludes with the predominant causes of legal uncertainty in urban planning, which are weighed and prioritized, and finally suitable actions are proposed to eliminate the problem.The thesis explores for the first time, the concept of legal certainty in urban planning, without being limited to the legal approach of the issue, rather than treats urban planning as a concept with essentially four aspects: the technical / urban planning, the legal / legislative, the intergovernmental / sociopolitical and the judicial aspect, which ultimately decides each time on the safety of each law provision and act. The combination of those different aspects of the issue, through the urban planning perspective, while attributing the great importance of the participation of the human – and therefore the political, social and economic - factor, enables a broader approach to the phenomenon in relation to its purely urban or legal approach. In addition, the analysis of specific urban cases through their holistic approach – historic, urban, legislative, jurisprudence and even journalistic - grands the present research the necessary width for broadening the rationale of the analysis.The thesis raises new questions and opens new fields for further production of knowledge in this subject.

Οι έννοιες της ασφάλειας και της εμπιστοσύνης, στην εμπέδωση των οποίων συνεισφέρουν σημαντικά οι έννοιες της ασφάλειας και της βεβαιότητας του δικαίου που διέπει τη λειτουργία του κράτους και των μηχανισμών του, φαίνεται ότι συνιστούν προαπαιτούμενα για ευτυχισμένους πολίτες και κοινότητες που διαβιούν και ευημερούν στο κράτος αυτό. Αντικείμενο της διατριβής είναι η κατανόηση των αιτιών/τρόπων πρόκλησης και συντήρησης της υφιστάμενης ανασφάλειας του δικαίου και των δυνατοτήτων για τον περιορισμό της, επομένως την αποφυγή των δυσμενών συνεπειών της. Τέτοιες συνέπειες απαντώνται εντόνως στον τομέα του πολεοδομικού σχεδιασμού, ο οποίος, στα πλαίσια της ρυθμιστικής παρέμβασής του στο χώρο, αποδίδει δικαιώματα δόμησης στην ιδιοκτησία. Η διάκριση μεταξύ του δικαιώματος στην ιδιοκτησία και του δικαιώματος στη δόμηση είναι θεμελιώδης για την αξία της γης και τη λειτουργία της αγοράς. Η εξέταση επομένως, του φαινομένου της δημιουργίας και διατήρησης ανασφάλειας του δικαίου στον πολεοδομικό σχεδιασμό, είναι καίριας σημασίας για την περιουσία και δύναται να μας οδηγήσει σε ασφαλή συμπεράσματα για τα βαθύτερα αίτια ύπαρξης του φαινομένου της ανασφάλειας του δικαίου στα ελληνικά πράγματα. Πρώτον γιατί ο πολεοδομικός σχεδιασμός σχετίζεται πρωτίστως με τη διαχείριση της γης και συνεπεία αυτού με τα στοιχεία εκείνα που θεωρούνται μείζονος σημασίας για τους πολίτες και την πολιτεία – σε οικονομικό, κοινωνικό και πολιτικό επίπεδο – και δεύτερον γιατί στην Ελλάδα αποτελεί ανεξερεύνητο σχετικά ζήτημα το οποίο αφορά όλους, όμως δεν φαίνεται να υπάρχει η σχετική εις βάθος γνώση, για την αντιμετώπισή του.Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι ασφάλεια δικαίου είναι η δυνατότητα οι πολίτες να ενεργούν με γνώση των πραγμάτων, ώστε να γνωρίζουν πάντοτε πού βρίσκονται και πού πηγαίνουν. Ή αλλιώς, να μπορεί ο καθένας να προβλέψει με βεβαιότητα και να υπολογίσει σίγουρα τα έννομα αποτελέσματα των ενεργειών του (Μανιτάκης, 1994). Η έλλειψη ασφάλειας δικαίου διαρρηγνύει τη σχέση των πολιτών με την ακίνητη περιουσία τους και εμποδίζει την οικονομική ανάπτυξη, ενώ εμπεριέχει τέσσερις βασικές πτυχές δυσμενών συνεπειών για τους πολίτες και την πολιτεία,- οικονομικές: μείωση αξίας περιουσιακών στοιχείων, απώλεια κεφαλαίων και κερδών, σπατάλη οικονομικών και ανθρώπινων πόρων για τη θεραπεία των προβλημάτων, πληρωμή αποζημιώσεων από το κράτος, αποτροπή επιχειρηματικότητας και επενδύσεων, μειωμένη δυνατότητα αξιοποίησης της ιδιωτικής περιουσίας του δημοσίου- περιβαλλοντικές: ανέγερση και διατήρηση αυθαιρέτων κατασκευών, εγκαταλελειμμένα κτίρια, υπερκατανάλωση γης και σε αναντιστοιχία με τις ανάγκες του πληθυσμού, καταστροφή φυσικού περιβάλλοντος- κοινωνικές: έλλειψη εμπιστοσύνης και σεβασμού στην αμφίδρομη σχέση πολίτη – κράτους, ανισότητες και δυσμενείς κοινωνικές συνθήκες για την ευημερία του κράτους και των πολιτών- ψυχολογικές: γιατί εν τέλει, όλα τα παραπάνω, αποσπασματικά και αθροιστικά συντείνουν σε μη ικανοποιημένους και μη ευτυχισμένους ανθρώπους.Βασικό ερώτημα προς διερεύνηση είναι κατά πόσον στο επίκεντρο κάθε συστήματος χωρικού σχεδιασμού βρίσκεται η αντιστάθμιση μεταξύ ευελιξίας και ασφάλειας δικαίου (Buitelaar & Sorel). Εκ πρώτης όψεως, ο Ελληνικός πολεοδομικός σχεδιασμός δεν διέπεται ούτε από ευελιξία αλλά ούτε και από ασφάλεια δικαίου. Παράλληλα ερευνάται η σχέση της πολιτικής εξουσίας με τη χορήγηση ή μη, ασφάλειας δικαίου και ειδικότερα η συμμετοχή της ανάγκης για εξουσία, στην παραγωγή και διατήρηση του φαινομένου. Εξετάζεται επίσης η συμμετοχή των τεχνικών θεμάτων που οδηγούν στην ανασφάλεια: είτε πρόκειται για νομικά – τεχνικά θέματα, όπως για παράδειγμα οι κακοτεχνίες στην παραγωγή της νομοθεσίας, είτε για πολεοδομικά – τεχνικά θέματα, όπως η τροποποίηση όρων δόμησης μιας περιοχής. Η μεθοδολογία της έρευνας κατά το στάδιο της θεωρητικής έρευνας είναι ποιοτική και διερευνητική, για τον προσδιορισμό των βασικών ζητημάτων και μεταβλητών. Στο στάδιο της εμπειρικής έρευνας (συνεντεύξεις και μελέτες περίπτωσης) χρησιμοποιείται επιπλέον η ποσοτική ανάλυση και ταξινόμηση. Οι συνεντεύξεις είναι ημι-δομημένες οπότε εξετάζονται τόσο ποσοτικά όσο και ποιοτικά στοιχεία. Οι μελέτες περίπτωσης επιλέχθηκαν με τρόπο ώστε να αντιπροσωπεύουν διαχρονικά, πολεοδομικά σχέδια με ευρύ πεδίο εφαρμογής (σχέδιο πόλης περιοχής Κουκάκι-Μακρυγιάννη δήμου Αθηναίων, σχέδιο πόλης Ιπποκρατείου Πολιτείας δήμου Αχαρνών και πολεοδομικό σχέδιο Μητροπολιτικού Πόλου Ελληνικού – Αγίου Κοσμά), παράλληλα όμως παρουσιάζουν μοναδικότητες και ιδιαιτερότητες ώστε να μπορούν να εξαχθούν ενδιαφέροντα συμπεράσματα. Στην συγκριτική ανάλυση που ολοκληρώνει την έρευνα, εντοπίζονται οι ομοιότητες και οι διαφορές, γίνεται η έρευνα ελέγχου της θεωρίας και η έρευνα πολιτικής. Η διατριβή διαρθρώνεται σε 9 κεφάλαια. Το 1ο αποτελεί την εισαγωγή στην έρευνα και τα ερευνητικά ερωτήματα. Ακολουθεί το Α’ Μέρος που αποτελεί το τμήμα της διατριβής που ασχολείται με την θεωρητική έρευνα και περιλαμβάνει τα κεφάλαια 2 έως 6. Το 2ο κεφάλαιο αποτελεί την ανάλυση της υπάρχουσας βιβλιογραφίας ενώ μελετώνται και ορισμένες διεθνείς περιπτώσεις (όπως Πολωνία, Ιταλία, Κίνα) ώστε το φαινόμενο να ιδωθεί και εκτός συνόρων. Το 3ο κεφάλαιο εστιάζει στην Τεχνική Φύση του Πολεοδομικού Σχεδιασμού και συγκεκριμένα στην ανάλυση του ισχύοντος συστήματος τόσο στην Ελλάδα όσο και στη Γερμανία και Κύπρο, διεθνής εμπειρία που εξετάζεται και στα επόμενα δύο κεφάλαια. Το 3ο κεφάλαιο, όπως και τα δύο που ακολουθούν, ολοκληρώνεται με την συγκριτική θεώρηση των συστημάτων των τριών χωρών και τη εξαγωγή αρχικών συμπερασμάτων. Το 4ο κεφάλαιο εστιάζει στην Διακυβερνητική Φύση του Πολεοδομικού Σχεδιασμού και στους εμπλεκόμενους θεσμούς ενώ το 5ο και 6ο στην Νομική Φύση και Δικαστική Κρίση αντίστοιχα. Έχοντας κατηγοριοποιήσει θεματικά τις δικαστικές αποφάσεις, παρουσιάζεται και αναλύεται το σκεπτικό τους προκειμένου να εξαχθούν τα απαραίτητα συμπεράσματα για την εν τοις πράγμασι ανασφάλεια του δικαίου των διοικητικών πράξεων πολεοδομικού σχεδιασμού αλλά και των διατάξεων της πολεοδομικής νομοθεσίας που κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Όπως και στα προηγούμενα, στο τέλος των κεφαλαίων συνοψίζονται τα συμπεράσματα που εξήχθησαν. Ακολουθεί το β’ μέρος της διατριβής που περιλαμβάνει τα κεφάλαια 7 και 8 και αποτελεί την εμπειρική έρευνα. Το 7ο κεφάλαιο περιλαμβάνει την παρουσίαση και ανάλυση των συνεντεύξεων των ειδικών που διεξήχθησαν για την παρούσα διατριβή. Οι συνεντεύξεις είναι ημι-δομημένες, οπότε η ανάλυσή τους περιλαμβάνει τόσο ποιοτικά όσο και ποσοτικά στοιχεία. Το κεφάλαιο ολοκληρώνεται με τα σχετικά συμπεράσματα, την σύγκρισή τους με τα συμπεράσματα που έχουν ήδη προκύψει από την βιβλιογραφική ανάλυση και την καταγραφή των ερωτημάτων που προκύπτουν αυτοτελώς και που εξετάζονται στη μελέτη περιπτώσεων. Το 8ο κεφάλαιο αποτελεί τη μελέτη περιπτώσεων η κάθε μια εκ των οποίων αναφέρεται σε μια περιοχή που διέπεται και από τα δύο επίπεδα πολεοδομικού σχεδιασμού. Η πρώτη περίπτωση αφορά τα ύψη στο σχέδιο πόλης της Αθήνας στην περιοχή Κουκάκι – Μακρυγιάννη, η δεύτερη το σχέδιο πόλης της Ιπποκρατείου Πολιτείας και η τρίτη την αξιοποίηση του πρώην αεροδρομίου του Ελληνικού. Στις πρώτες δύο περιπτώσεις, αν και το «πολεοδομικό εργαλείο» που έχει χρησιμοποιηθεί είναι κατά βάση κοινό (σχέδιο πόλης), χωρικά και ιστορικά αποτελούν εντελώς διαφοροποιημένες περιπτώσεις ενώ η περίπτωση του Ελληνικού, αποτελεί πολεοδόμηση με ειδικό βάρος λόγω της εμβληματικότητας της παρέμβασης, την ειδική νομοθεσία που το διέπει και τα ειδικά εργαλεία πολεοδομικού σχεδιασμού που έχουν θεσμοθετηθεί ειδικά για την περίπτωση αυτή. Η ανάλυση καταδεικνύει την εξαιρετικής σημασίας ειδική αντιμετώπισή του «Ελληνικού» από την πολιτεία, τους πολίτες και τη δικαστική εξουσία. Το τελευταίο και 9ο κεφάλαιο, αποτελεί τα συμπεράσματα και τις προτάσεις της διατριβής. Ανατρέχει στα αρχικά ερωτήματα και διαπιστώσεις, προσεγγίζει συνδυαστικά τα συμπεράσματα που έχουν καταγραφεί κατά την προηγούμενη ανάλυση και επιχειρεί να απαντήσει στο βασικό ερώτημα και τα συνοδευτικά του ερωτήματα. Παράλληλα προβαίνει στις απαραίτητες προτάσεις για την αντιμετώπιση του φαινομένου καθώς και για την περαιτέρω έρευνα επ’ αυτού.Η έρευνα επιβεβαιώνει ότι ασφάλεια και ευελιξία δεν συμπορεύονται. Η ασφάλεια για τους απρόσωπους θεσμούς και κανόνες ενός σύγχρονου κράτους δικαίου, στερεί τη δυνατότητα ευελιξίας που μπορεί κάποιος να έχει όντας κοντά στο πολιτικό σύστημα. Η εξουσία παρακρατεί μέρος της ασφάλειας προκειμένου να ενδυναμώνεται. Και αυτό ίσως αποτελεί την καρδιά του προβλήματος της ανασφάλειας δικαίου που επικρατεί, τουλάχιστον, στη χώρα μας. Το πρόβλημα της ανασφάλειας του δικαίου αποτελεί κοινωνικό, πολιτικό, ανθρώπινο και τεχνικό φαινόμενο. Στόχος δεν είναι η εξάλειψη της ανασφάλειας αλλά η διατήρηση της απαραίτητης δόσης της, προκειμένου να επικρατήσει η υγιής εκείνη ασφάλεια που θα επιτρέψει τη λειτουργία ενός κράτους με σχέσεις εμπιστοσύνης μεταξύ των πολιτών και των θεσμών του. H ανασφάλεια του δικαίου εντείνεται ελλείψει συμφωνίας των μερών, ακόμα και στην περίπτωση νόμιμων ενεργειών. Δεν αρκεί επομένως οι ενέργειες των δρώντων να είναι «τυπικά» νόμιμες° οφείλουν να είναι και ηθικά νόμιμες, είτε μέσω της εξισορρόπησης δυνάμεων είτε μέσω της αποφυγής συγκρούσεων. Οι αρχές που συνηγορούν στην ασφάλεια του δικαίου, προέρχονται εν τέλει, από δύο βασικές σκέψεις: Ποιο είναι, καταρχάς, το προστατευτέο αντικείμενο και πώς σταθμίζεται η προστασία. Η έρευνα καταλήγει στις επικρατέστερες αιτίες της ανασφάλειας δικαίου στον πολεοδομικό σχεδιασμό, οι οποίες σταθμίζονται και ιεραρχούνται ενώ και για κάθε μια προτείνονται δράσεις για την εξάλειψη του προβλήματος.Η διατριβή διερευνά για πρώτη φορά, την έννοια της ασφάλειας δικαίου στον πολεοδομικό σχεδιασμό χωρίς να περιορίζεται στην νομική πλευρά του θέματος, αλλά αντιμετωπίζει τον πολεοδομικό σχεδιασμό ως μια έννοια με τέσσερις ουσιαστικά όψεις: την τεχνική/ πολεοδομική, την νομική/νομοπαρασκευαστική, την διακυβερνητική/κοινωνικοπολιτική και τη δικαστική η οποία τελικά αποφαίνεται κάθε φορά για την ασφάλεια της εκάστοτε διάταξης/πράξης. Ο συγκερασμός των διαφορετικών πτυχών του θέματος, μέσα από την πολεοδομική ματιά, αποδίδοντας όμως τη μεγάλη σημασία συμμετοχής του ανθρώπινου – και επομένως του πολιτικού, κοινωνικού και οικονομικού – παράγοντα, δίνει τη δυνατότητα ευρύτερης προσέγγισης του φαινομένου σε σχέση με την αμιγώς πολεοδομική ή νομική του προσέγγιση. Επιπλέον, η ανάλυση συγκεκριμένων πολεοδομικών περιπτώσεων μέσω της ολιστικής προσέγγισή τους – ιστορικά, πολεοδομικά, νομοθετικά, νομολογιακά, ακόμη και δημοσιογραφικά, προσδίδει στην παρούσα έρευνα την απαραίτητη βάση διεύρυνσης του σκεπτικού της ανάλυσης.Η διατριβή εγείρει νέα ερωτήματα και ανοίγει νέα πεδία για περαιτέρω παραγωγή γνώσης σε αυτό το αντικείμενο.