Διαχείριση κρίσεων στο πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης: προσδιοριστικοί παράγοντες, τύποι, μέθοδοι, αξιολόγηση αποτελεσματικότητας

Abstract

This thesis aims to provide an in-depth analysis of crisis management in public administration. The purpose of this study is to identify and evaluate the factors that affect crisis management practices and operation of the crisis management teams in order for public administration and the human resources involved to be as efficient as possible and to avoid crises or mitigate their consequences. Since the existing literature on the subject is particularly limited, the author attempted to present a comprehensive analysis of the above factors. The research was based on executives who participated in crisis management teams of a wide range of Greek public administration entities. These individuals participated in crisis management teams that dealt with important events such as the Olympic Games in Athens in 2004, the wildfires of 2007, as well as matters of terrorism, national security and public health during the years 2000 to 2009. In accordance with the international literature, we shall accept in our study that the crisis management process consists of three main phases. The first phase involves: a) detecting early signs of a possible crisis, b) prevention and c) preparation to confront the crisis. The second phase involves determining the situation as a crisis and responding to it. Finally, the post-crisis phase includes the recovery and the knowledge acquired through this process. The research focuses on the three separate phases of crisis management by examining the interdependence of factors such as the types of crisis shaped by the criteria of predictability and response, the phases of crisis management between them, the ability of the leader to make decisions in critical situations, the leader's emotional intelligence, the ability of team members to make decisions, the official or unofficial mode of internal communication in the team and the external communication strategies. It ought to be taken into account that tension and disagreements between the leader of the crisis management team and team members is possible in all three phases. Consequently, the research proceeded to examine the factors influencing the style chosen by a member of the crisis management team in managing the conflict with the leader. External communication strategies excluded, the above factors were examined as to whether they can affect the choice of a conflict management style. In crucial instants, emphasis is given on ways of managing conflicts that are based on cooperation. in view of this and the five conflict management styles referred in the literature considered, we shall study the following three: Integrating, Obliging, Compromising. The study of objective and subjective factors affecting crisis management in each phase and the manner of conflicts and disagreements in a crisis management team, ultimately contributes to a broad perspective for both operating in a crisis as and the behavior of the people involved in this process This is of particular value since crises that directly or indirectly require governmental interference have a significant impact on a country and its citizens. Concisely, the investigation led to the following conclusions: The three phases of crisis management, i.e. the pre-crisis phase, the phase of crisis and post-crisis phase are interdependent, which demonstrates that the process of crisis management is not a fragmentary but an interrelated process. This leads us to the conclusion that all three phases are required for crisis management to be integrated and efficient. It is noteworthy that the first phase greatly affects the two subsequent phases. and that every crisis, even if treated in the optimum way, poses significant burden to the administration, as we gather from the study of the last phase. What is more, it was observed that the ability of the leader of a crisis management team to assess information and make decisions in emergency circumstances is of prime importance, while a significant conclusion was that the development of the phase of elevation of a situation to a crisis status and the response to it is influenced by the ability of members of the crisis management group to make decisions. At the same time, it was determined that the appropriate manner of internal communication among team members is the formal one. An internal communication protocol with rules and processes positively affects both the pre-crisis phase and the crisis phase. Conversely, we find that it has the adverse effect in the post crisis phase. Meanwhile, we observe that the phase of the crisis better develops if, from all these external communication strategies, we choose those that focus on minimizing the importance of events, i.e. communication strategies that aim to moderate public opinion that the government is responsible for the crisis, in support of strategies of image boost, such as reminders of prior good performance or presentation of the organization as a possible "victim" of the crisis. Finally, we conclude that the features of crisis influence the development of two of the three phases, that is the pre-crisis and the post-crisis phases. Through further research and by studying conflict management between the leader and a member of a crisis management team, it was realized that the best method is integrating, which involves high interest for both individual targets and goals of others. This method of conflict management is the most appropriate in cases of disputes over complex issues that involve strategic objectives and long-term planning policies as in the case of public administration. Meanwhile, the investigation led to important conclusions. More specifically, the important role of the team leader for crisis management is highlighted, since both the ability to take critical decisions and the emotional intelligence significantly affect the team member in deciding what method to follow in order to manage a dispute or a conflict with him/her. Another very important finding is that among the phases of crisis management, the phase after the crisis, while being the harder it is clear from our research on public administration, also negatively affects the choice of two of the three methods of conflict management. Perhaps the intense pressure and the experience of dealing with the crisis might make people vulnerable and can lead to the mitigation of any urge for conflict or disagreement with the leader and may result to a submissive behavior. Instead, we observe that both the phase of the crisis and that before the crisis affects the choice of different strategies but in a positive way. Finally, it is noteworthy that all conflict management decisions are influenced by the characteristics of the crisis such as the predictability and the ability to influence it.

H διατριβή συμβάλει στην πολυεπίπεδη και σε βάθος μελέτη της διαχείρισης κρίσεων στο πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης. Σκοπός της μελέτης είναι να εντοπισθούν και να αξιολογηθούν οι παράγοντες που επηρεάζουν συνολικά τη διαδικασία της διαχείρισης κρίσεων καθώς και τη λειτουργία των ομάδων διαχείρισης κρίσεων προκειμένου η δημόσια διοίκηση και οι άνθρωποι που εμπλέκονται να είναι όσο το δυνατόν πιο αποτελεσματικοί για να αποφευχθούν κρίσεις ή να μετριασθούν οι συνέπειες της με την σωστή αντιμετώπιση. Δεδομένου ότι η διεθνής βιβλιογραφία είναι περιορισμένη ιδιαίτερα σε ότι αφορά τη διαχείριση κρίσεων στη δημόσια διοίκηση, επιχειρήθηκε να αναδειχθούν με όσο το δυνατόν μεγαλύτερη σαφήνεια αυτοί οι παράγοντες. Η έρευνα στηρίχθηκε σε στελέχη που συμμετείχαν σε ομάδες διαχείρισης κρίσεων από ολόκληρο το φάσμα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης σε διάφορες θέσεις ευθύνης. Τα άτομα αυτά συμμετείχαν σε ομάδες διαχείρισης κρίσεων που αντιμετώπισαν σημαντικά ζητήματα όπως ήταν οι Ολυμπιακοί Αγώνες στην Αθήνα το 2004, οι μεγάλες πυρκαγιές το καλοκαίρι του 2007, θέματα εγχώριας τρομοκρατίας και εθνικής ασφάλειας καθώς και δημοσίας υγείας από το 2000 έως το 2009. Για τη μελέτη μας λαμβάνουμε ως δεδομένο, σύμφωνα με τη διεθνή βιβλιογραφία, ότι η διαδικασία της διαχείρισης κρίσεων αποτελείται από τρεις γενικές φάσεις. Τη φάση πριν την κρίση που περιλαμβάνει την ανίχνευση σημάτων έλευσης μιας ενδεχόμενης κρίσης, την πρόληψη και την προετοιμασία αντιμετώπισης της. Τη φάση της κρίσης που περιλαμβάνει τον καθορισμό της κατάστασης ως κρίση και την αντιμετώπισή της και τη φάση μετά την κρίση που περιλαμβάνει την ανάκαμψη και τη γνώση που αποκτάται από την αντιμετώπιση της. Η έρευνα επικεντρώνεται ξεχωριστά στις τρεις φάσεις της διαχείρισης κρίσεων εξετάζοντας την αλληλεξάρτηση παραγόντων όπως είναι οι τύποι της κρίσης όπως διαμορφώνονται με τα κριτήρια της δυνατότητας πρόβλεψης και αντιμετώπισης, οι φάσεις της διαχείρισης κρίσεων μεταξύ τους, η ικανότητα του ηγέτη να λαμβάνει αποφάσεις σε κρίσιμες καταστάσεις, η συναισθηματική νοημοσύνη του, η ικανότητα των μελών της ομάδας να λαμβάνουν αποφάσεις, ο επίσημος ή ανεπίσημος τρόπος εσωτερικής επικοινωνίας της ομάδας και οι στρατηγικές επικοινωνίας με την κοινή γνώμη. Στη συνέχεια λαμβάνουμε υπόψη ότι και στις τρεις φάσεις προκύπτουν εντάσεις και διαφωνίες μεταξύ του επικεφαλής της ομάδας διαχείρισης κρίσεων και μελών της ομάδας έτσι η έρευνα προχώρησε παράλληλα στην μελέτη των παραγόντων που επηρεάζουν την επιλογή από ένα μέλος της ομάδας διαχείρισης κρίσεων της μεθόδους διοίκησης της σύγκρουσης του με τον επικεφαλής. Εξετάσθηκαν όλοι οι παραπάνω παράγοντες, πλην των στρατηγικών εξωτερικής επικοινωνίας, αν και κατά πόσο επηρεάζουν στην επιλογή της μεθόδου διοίκησης συγκρούσεων. Δεδομένου ότι δίνεται σε κρίσιμες στιγμές έμφαση σε τρόπους διαχείρισης συγκρούσεων που έχουν ως βάση τη συνεργασία από τις πέντε μεθόδους διοίκησης συγκρούσεων που αναφέρονται στη βιβλιογραφία δεν μελετούμε την επιβολή και την αποφυγή, αλλά τις υπόλοιπες τρεις την ενσωμάτωση την παραχώρηση και το συμβιβασμό. Η μελέτη αντικειμενικών και υποκειμενικών παραγόντων που επηρεάζουν τη διαχείριση κρίσεων σε κάθε φάση αλλά και τον τρόπο που διαχειρίζονται τις συγκρούσεις και τις διαφωνίες σε μια ομάδα διαχείρισης κρίσεων στο πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης συμβάλλει τελικά στη διαμόρφωση μιας συνολικής εικόνας τόσο για τη λειτουργία σε μια κρίση όσο και για τη συμπεριφορά των ανθρώπων που συμμετέχουν σε αυτή τη διαδικασία Το γεγονός αυτό έχει ιδιαίτερη αξία αφού οι κρίσεις που αφορούν άμεσα ή απαιτούν έμμεσα την εμπλοκή της δημόσιας διοίκησης έχουν μεγάλο αντίκτυπο σε μια χώρα και τους πολίτες της. Η έρευνα οδήγησε συνοπτικά στα ακόλουθα συμπεράσματα: Οι τρείς φάσεις της διαχείρισης κρίσεων, δηλαδή η φάση πριν την κρίση, η φάση της κρίσης και η φάση μετά την κρίση αλληλεξαρτώνται γεγονός που αποδεικνύει ότι η διαδικασία της διαχείριση κρίσεων δεν μια αποσπασματική αλλά μια αλληλένδετη διαδικασία, γεγονός που μας οδηγεί στο συμπέρασμα ότι απαιτούνται και οι τρεις φάσεις προκειμένου να θεωρηθεί η διαχείριση μιας κρίσης ολοκληρωμένη και αποτελεσματική. Ιδιαίτερη αξία έχει ότι η πρώτη φάση επηρεάζει περισσότερο από κάθε άλλο παράγοντα τις επόμενες φάσεις. Επίσης είναι αξιοσημείωτο ότι κάθε κρίση ακόμα και αν έχει αντιμετωπισθεί με τον καλύτερο τρόπο προκαλεί ζημία στη δημόσια διοίκηση και αρρυθμία στη λειτουργία της, όπως διαπιστώνουμε στη μελέτη της τελευταίας φάσης. Επίσης παρατηρήθηκε ότι έχει ιδιαίτερη σημασία η ικανότητα του επικεφαλής της ομάδας διαχείρισης κρίσεων να εκτιμά πληροφορίες και να λαμβάνει αποφάσεις σε συνθήκες έκτακτης ανάγκης, ενώ ένα σημαντικό εύρημα είναι ότι η εξέλιξη της φάσης της αναγνώρισης μιας κατάστασης ως κρίση και της αντιμετώπισή της, επηρεάζεται από την ικανότητα των μελών της ομάδας διαχείρισης κρίσεων να λαμβάνουν αποφάσεις. Παράλληλα διαπιστώθηκε ότι ο ενδεδειγμένος τρόπος εσωτερικής επικοινωνίας μεταξύ των μελών της ομάδας είναι ο επίσημος. Η εσωτερική επικοινωνία με κανόνες και διαδικασίες επηρεάζει θετικά τόσο τη φάση πριν την κρίση όσο και τη φάση της κρίσης. Αντίθετα διαπιστώνουμε ότι επηρεάζει αρνητικά την τελευταία φάση που ενδεχομένως μετά την κρίση να μην υφίστανται αυτές οι επίσημες διαδικασίες όπως είχαν καθοριστεί την κρίση. Ταυτόχρονα παρατηρούμε ότι η φάση της κρίσης εξελίσσεται καλύτερα αν επιλεγούν από όλες τις στρατηγικές εξωτερικής επικοινωνίας αυτές που εστιάζουν στην υποβάθμιση των γεγονότων, δηλαδή οι στρατηγικές επικοινωνίας που στόχο έχουν να περιορίσουν στην κοινή γνώμη την πεποίθηση ότι η δημόσια διοίκηση φέρει ευθύνη για την κρίση, συμπληρωματικά με τις στρατηγικές ενίσχυσης της εικόνας όπως είναι η υπενθύμιση του καλού παρελθόντος ή η παρουσίαση του οργανισμού ως «θύμα» της κρίσης. Τέλος τα χαρακτηριστικά της κρίσης διαπιστώνουμε ότι επηρεάζουν την εξέλιξη δυο εκ των τριών φάσεων. Τη φάση πριν και τη φάση μετά την κρίση. Προχωρώντας την έρευνά μας σε βάθος και μελετώντας τη διαχείριση των συγκρούσεων μεταξύ του επικεφαλής και του μέλους μιας ομάδας διαχείρισης κρίσεων στο πλαίσιο της δημόσιας διοίκησης διαπιστώσαμε ότι η καταλληλότερη μέθοδος είναι η ενσωμάτωση η οποία προϋποθέτει υψηλό ενδιαφέρον τόσο για ατομικούς στόχους όσο και στόχους τρίτων. Αυτή η μέθοδος διοίκησης συγκρούσεων θεωρείται η πλέον ενδεδειγμένη σε περιπτώσεις διαφωνιών σε πολύπλοκα θέματα που έχουν να κάνουν με στρατηγικούς στόχους και πολιτικές μακροχρόνιου σχεδιασμού όπως συμβαίνει στη δημόσια διοίκηση. Ταυτόχρονα η έρευνα κατέληξε σε σημαντικά συμπεράσματα. Πιο συγκεκριμένα αναδεικνύεται ο σημαντικός ρόλος του επικεφαλής της ομάδας διαχείρισης κρίσεων, αφού τόσο η ικανότητα του να λαμβάνει κρίσιμες αποφάσεις όσο και η συναισθηματική του νοημοσύνη επηρεάζουν σημαντικά το μέλος της ομάδας στην απόφασή του για το ποιά μέθοδο θα ακολουθήσει προκειμένου να διαχειριστεί μια διαφωνία ή μια σύγκρουση μαζί του. Επίσης πολύ σημαντικό εύρημα είναι ότι από τις φάσεις της διαχείρισης κρίσεων, η φάση μετά την κρίση, η δυσκολότερη όπως προκύπτει από την έρευνα μας για τη δημόσια διοίκηση, επηρεάζει αρνητικά την επιλογή δυο από τις τρεις μεθόδους διοίκησης συγκρούσεων. Ενδεχομένως η έντονη πίεση και το βίωμα της αντιμετώπισης της κρίσης ίσως να καθιστά τα άτομα ευάλωτα και να τα οδηγεί στην απόρριψη της οποιασδήποτε ιδέας για σύγκρουση ή διαφωνία με τον επικεφαλής και ενδεχομένως να παρουσιάζουν μια πειθήνια συμπεριφορά. Αντίθετα παρατηρούμε ότι τόσο η φάση της κρίσης όσο και αυτή πριν την κρίση επηρεάζουν την επιλογή διαφορετικών στρατηγικών αλλά με θετικό τρόπο. Τέλος είναι αξιοσημείωτο ότι όλες οι αποφάσεις διαχείρισης μιας σύγκρουσης επηρεάζονται από τα χαρακτηριστικά της κρίσης τόσο ως προς την προβλεψιμότητα όσο και από τη δυνατότητα αντιμετώπισής της.