Ο δημοσιονομικός έλεγχος στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ

Abstract

The purpose of this thesis is to analyze, over the years 2006 to 2016, the results of the preventive and the ex post audit of the Court of Auditors in the implementation of specific municipal expenditure, contracts and accounts, aiming to investigate the impact of this audit and any bidirectional relationship that this audit entails in: a) the decision and policy making by the unilateral and collective elected bodies of municipalities, b) the adoption or not of its results by the legislator, c) the existing dialogue between majority and minority in the Court of Auditors’ case law, regarding the interpretation of the applicable provisions. The dominant question of this thesis, is whether the preventive audit of the Court of Auditors in specific categories of municipalities' expenditure and contracts and respectively whether the ex post audit, has affected the way municipalities perceive their financial management. Conversely, it examines whether the municipalities’ financial management approach has affected the way that the Court of Auditors' exercise its audit. The thesis contains five parts. The first part examines and illustrates the content of the overall State’s supervision over the local authorities and the characteristics of their administrative and financial autonomy, in order to show that their action is controlled, within a single framework defined by the Constitution and the legislator, either by the State or by the Court of Auditors. The next three parts of the thesis include the research of the Court of Auditors’ case-law and the results of the preventive audit in loan, programming, complementary contracts that municipalities enter into, also on expenditures due to direct outsourcing of construction works and services and finally on expenditures related to municipal financing and third parties’ grants. A common feature of all these contracts and expenditures is the observed municipalities’ tendency to circumvent the rules governing them.The fifth part concerns the ex-post control exercised by the Court of Auditors on the municipalities’ “accounts”. This part examines how the Court of Auditors' case law treats the municipal elected bodies as accounting officers or authorizing officers and analyzes their imputation status. In addition, it analyzes the direct interconnection and the implications of the legislator's interventions in the above-mentioned audit, by means of the legalization of illegal expenditure and the removal of imputations.

Αντικείμενο της διατριβής είναι ανάλυση, διαχρονικά και συγκεκριμένα από το έτος 2006 έως 2016, του δημοσιονομικού ελέγχου, του πεδίου εφαρμογής και των αποτελεσμάτων του Προληπτικού και Κατασταλτικού ελέγχου στη διαχείριση συγκεκριμένων δαπανών, συμβάσεων και λογαριασμών των δήμων, με σκοπό την αναζήτηση των προεκτάσεων της άσκησης του Δημοσιονομικού Ελέγχου ή των τυχόν αμφίδρομων σχέσεων που αυτός ο έλεγχος διαμορφώνει: α) στη λήψη αποφάσεων και τη διαμόρφωση πολιτικής από τα μονοπρόσωπα και συλλογικά αιρετά όργανα των δήμων, β) στην υιοθέτηση ή μη των αποτελεσμάτων του από το νομοθέτη, γ) στον υπαρκτό διάλογο μεταξύ πλειοψηφίας και μειοψηφίας στη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ως προς την κριθείσα ερμηνεία των εφαρμοστέων διατάξεων. Το βασικό ερώτημα που διέπει τη διατριβή είναι εάν η άσκηση από το Ελεγκτικό Συνέδριο του Προληπτικού ελέγχου σε επιμέρους κατηγορίες δαπανών και συμβάσεων των δήμων και αντίστοιχα η άσκηση του Κατασταλτικού ελέγχου, μετά την υλοποίησή τους, επέδρασε στον τρόπο αντίληψης της δημοσιονομικής διαχείρισης του δημοτικού χρήματος από τους δήμους. Αντίστροφα, εάν ο τρόπος δημοσιονομικής διαχείρισης του δημοτικού χρήματος από τους δήμους, επηρέασε τον τρόπο άσκησης του δημοσιονομικού ελέγχου από τα αρμόδια όργανα του Ελεγκτικού Συνεδρίου.Η διατριβή διαρθρώνεται σε πέντε μέρη. Στο πρώτο μέρος εξετάζεται και αποτυπώνεται το περιεχόμενο της εποπτείας που ασκεί συνολικά το Κράτος επί των ΟΤΑ και των χαρακτηριστικών της διοικητικής και οικονομικής τους αυτοτέλειας, προκειμένου να δειχθεί ότι η δράση τους ελέγχεται σε ένα ενιαίο πλαίσιο που ορίζει το Σύνταγμα και, κατ΄εξουσιοδότηση αυτού, ο νομοθέτης, τόσο από τα κρατικά όργανα όσο και από το Δημοσιονομικό Δικαστήριο. Τα επόμενα τρία μέρη της διατριβής περιλαμβάνουν την έρευνα στη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου και των αποτελεσμάτων άσκησης του προληπτικού ελέγχου νομιμότητας σε: δανειακές, προγραμματικές και συμπληρωματικές συμβάσεις που συνάπτουν οι δήμοι, σε δαπάνες από απευθείας αναθέσεις έργων και υπηρεσιών και, τέλος, σε δαπάνες που σχετίζονται με τις χρηματοδοτήσεις και επιχορηγήσεις δήμων προς τρίτους. Κοινό χαρακτηριστικό όλων αυτών των συμβάσεων και δαπανών είναι η διαπιστωμένη τάση καταστρατήγησης από τους δήμους των κανόνων που τις διέπουν. Το πέμπτο μέρος αφορά τον κατασταλτικό έλεγχο που ασκείται από το Ελεγκτικό Συνέδριο στους «λογαριασμούς» των δήμων. Στο μέρος αυτό ερευνάται ο τρόπος αντιμετώπισης από τη νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου των αιρετών οργάνων των δήμων, ως υπολόγων και διατακτών και αναλύεται το καθεστώς καταλογισμού τους. Επιπλέον, αναλύεται η άμεση διασύνδεση και οι επιπτώσεις που επιφέρουν οι παρεμβάσεις του νομοθέτη στον ανωτέρω κατασταλτικό έλεγχο, μέσω της εκ του νόμου νομιμοποίησης παράνομων δαπανών και της άρσης σχετικών καταλογισμών.