Microsimulation for the evaluation of public policy: a tax-benefit model for the greek economy

Abstract

The present thesis develops a tool for the evaluation of public policy in Greece. More specifically, our research capitalized upon a microsimulation model of the Greek economy, as embedded in the cross-country comparative tax benefit model EUROMOD, and developed it along dimensions that improve its predictive usefulness in evaluating the ultimate impact of public policy in Greece. On a first level, our contribution has been to update the model with a new data source (the Household Budget Survey 2004/05) which enabled a closer representation of the Greek tax benefit system, as it operated in years 2003- 2005. On a second level, our research addressed EUROMOD’s shortcomings related to the ex ante nature of static microsimulation analysis. In particular, policy rules - as embodied in the Greek tax-benefit system and as arithmetically replicated by the model - may not in practice be fully adhered to and/or may affect individual behaviour. Our research extended the model in two directions. First, we explicitly addressed the model’s implicit, yet unrealistic, assumption of full compliance to policy rules by incorporating appropriate innovative methods that account for tax evasion and benefit non take up. The added components were thereafter employed to estimate the distributional impact and fiscal implications of tax evasion and benefit non take up in Greece. Second, we addressed the model’s disregard of behavioural outcomes in evaluating the impact of public policy reform by incorporating behavioural reactions capturing labour supply responses to policy changes in the tax and benefit system. The hypothesis that the fiscal and distributional impact of public policy may deviate to a great extent from what is implied by an arithmetical replication of institutional arrangements in place is by and large confirmed by our findings. On the one hand, tax evasion in Greece causes poverty and income inequality to rise, reduces tax progressivity and leads to a sizeable loss in tax receipts. On the other hand, non take up of two means-tested retirement benefits in Greece - ΕΚΑΣ and the social pension- has been shown to adversely affect their anti-poverty performance. Finally, we demonstrate the relevance of labour supply behaviour in assessing the feasibility and performance of public policy by simulating the behavioural, welfare and fiscal implications of ten alternative basic income policies. Our analysis shows that against four criteria - efficiency, inequality, social welfare and incentives - schemes that are tied to social integration measures (e.g. requiring participation in the labour market) perform better and are also more promising in terms of anti-poverty objectives. The developed tax-benefit model was employed to evaluate five policy reforms in the 2004 Greek tax-benefit system: (a) the abolition of mortgage interest tax relief, (b) a shift from direct to indirect taxation, (c) the introduction of a minimum income guarantee scheme, (d) the replacement of all family transfers by a universal child benefit and (e) the abolition of pensioners’ ΛΑΦΚΑ contributions.

Η παρούσα διδακτορική διατριβή αναπτύσσει ένα εργαλείο για την αξιολόγηση της δημόσιας πολιτικής στην Ελλάδα. Η έρευνα βασίστηκε σε ένα υπάρχον υπόδειγμα μικροπροσομοίωσης για την Ελληνική οικονομία - το διακρατικό συγκριτικό υπόδειγμα φόρων-παροχών EUROMOD - και το ανέπτυξε προς δύο κατευθύνσεις που βελτιώνουν την χρησιμότητά του στην αξιολόγηση των τελικών επιπτώσεων της δημόσιας πολιτικής στην Ελλάδα. Πρώτον, η συμβολή μας έγκειται στην ενημέρωση του υποδείγματος με μια καινούρια βάση δεδομένων (την Έρευνα Οικογενειακών Προϋπολογισμών 2004/05), η οποία επέτρεψε μια πιο προσεκτική απεικόνιση του Ελληνικού συστήματος φόρων-παροχών, όπως αυτό λειτουργούσε τα έτη 2003- 2005. Δεύτερον, η έρευνα αντιμετώπισε μειονεκτήματα του EUROMOD που απορρέουν από την εκ των προτέρων (ex ante) ανάλυση που διεκπεραιώνει ως στατικό υπόδειγμα μικροπροσομοίωσης. Πιο συγκεκριμένα, οι κανόνες πολιτικής -όπως αυτοί διέπουν το Ελληνικό σύστημα φόρων-παροχών και όπως αριθμητικά αναπαράγονται από το EUROMOD - μπορεί στην πράξη να μη τηρούνται πλήρως και/ή μπορεί να επηρεάζουν τη συμπεριφορά των ατόμων. Αντίστοιχα, το υπόδειγμα επεκτάθηκε προς δύο κατευθύνσεις. Πρώτον, αντιμετωπίστηκε η μη ρεαλιστική υπόθεση της πλήρους συμμόρφωσης με τους κανόνες πολιτικής μέσω της ενσωμάτωσης καινοτόμων μεθόδων που υπολογίζουν το μέγεθος καθώς και τις αναδιανεμητικές και δημοσιονομικές επιπτώσεις της φοροδιαφυγής και της μη ανάληψης επιδομάτων στην Ελλάδα. Δεύτερον, αντιμετωπίστηκε η παράβλεψη του συνυπολογισμού των αντιδράσεων συμπεριφοράς στην αξιολόγηση της δημόσιας πολιτικής με την εφαρμογή στα δεδομένα μιας συναρτήσης προσφοράς εργασίας. Τα ευρήματα της έρευνάς μας επαλήθευσαν την υπόθεση ότι οι δημοσιονομικές και αναδιανεμητικές επιπτώσεις της δημόσιας πολιτικής παρεκκλίνουν κατά πολύ από αυτό που συνεπάγεται μια απλή αριθμητική αναπαραγωγή των ισχύοντων θεσμικών ρυθμίσεων. Από τη μια πλευρά, διαπιστώθηκε ότι η φοροδιαφυγή στην Ελλάδα αυξάνει τη φτώχεια και την ανισότητα, μειώνει την προοδευτικότητα της φορολογίας και οδηγεί σε σημαντικές απώλειες φορολογικών εσόδων. Από την άλλη πλευρά, η μη ανάληψη δύο συνταξιοδοτικών παροχών στην Ελλάδα - του ΕΚΑΣ και της σύνταξης ανασφαλίστων υπερηλίκων - διαπιστώθηκε ότι μειώνει σημαντικά την αποτελεσματικότητά τους στην καταπολέμηση της φτώχειας. Τέλος, ο συνυπολογισμός αντιδράσεων προσφοράς εργασίας στην αξιολόγηση δέκα εναλλακτικών πολιτικών βασικού εισοδήματος έδειξε ότι αυτές που υπερτερούν ως προς τέσσερα κριτήρια - αποδοτικότητα, ανισότητα, κοινωνική ευημερία και κίνητρα -συνδέονται με μέτρα για κοινωνική ένταξη, όπως π.χ. η συμμετοχή στην αγορά εργασίας. Οι ίδιες πολιτικές αποδείχθηκαν και πιο αποτελεσματικές στην καταπολέμηση της φτώχειας. Το υπόδειγμα φόρων-παροχών που αναπτύχθηκε χρησιμοποιήθηκε για την αξιολόγηση πέντε μεταρρυθμίσεων στο Ελληνικό σύστημα φόρων-παροχών του 2004: (α) την κατάργηση της ευνοϊκής φορολογικής μεταχείρισης τόκων στεγαστικών δανείων, (β) τη μετάβαση από την άμεση στην έμμεση φορολογία, (γ) την εισαγωγή ενός προγράμματος ελάχιστου εγγυημένου εισοδήματος, (δ) την αντικατάσταση όλων των οικογενειακών επιδομάτων με ένα καθολικό επίδομα παιδιού και (ε) την κατάργηση των εισφορών προς το ΛΑΦΚΑ.