Το καθεστώς των δημοτικών υπαλλήλων: από το διαχωρισμό στη σύγκλιση με τη δημοσιοϋπαλληλία

Abstract

The development of the central state and its institutions was combined with attempts or tendencies to control and assimilate the status of the staff of local authorities to that of civil servants. These tendencies, following Venizelos' 1912 reform introducing a dual system (demoi-communes), focused more on the staff of demoi than of communes. With the transfer of several competences of state interest to local government and the forced mergers of local authorities since the end of the last century, these tendencies were further reinforced. This was the result of the implementation of large-scale reforms linked to the requirements of European integration and fiscal consolidation. The new local government landscape was characterised by much larger local authorities, with significantly more and well-diversified staff. The tendencies towards assimilation were also linked to developments at the political and party level and the wider attempts at party and political control of the entire public administration by the governments and party mechanisms. In terms of the functioning of clientelism, the convergence trends sometimes express attempts to tame local clientelism and practices (for budgetary and other reasons) and sometimes express attempts to transfer them to another scale and control them by central, party and leadership mechanisms. The main question of the thesis is the following: To what extent, during the evolution of local government in our country, tendencies of assimilating the status of municipal employees to civil servants have developed or strengthened, and for what reasons, and especially to what extent such tendencies affect and limit the administrative autonomy of local authorities, acting as a form of centralization, to the detriment of local government. In order to answer the above basic question and test its main assumptions, this thesis follows a legal methodology, referring to primary and secondary sources. However, it should be noted that the approach of the thesis is also based on the theory of historical institutionalism, with centralization being a basic historical feature of the Greek state and our political-administrative system, which is constantly returning in different forms each time. One of these is the tendency to converge the law of local authority employees with the law of civil servants, with the ultimate goal of centralised control of the status and administration of local authority staff.

Η ανάπτυξη του κεντρικού κράτους και των θεσμών του συνδυάστηκε με προσπάθειες ή τάσεις ελέγχου και εξομοίωσης του καθεστώτος του προσωπικού των ΟΤΑ προς το αντίστοιχο των δημοσίων υπαλλήλων. Οι εν λόγω τάσεις, μετά τη μεταρρύθμιση του Βενιζέλου το 1912 την καθιέρωση δυαδικού συστήματος (δήμοι-κοινότητες), επικεντρώνονταν περισσότερο στο προσωπικό των δήμων και όχι των κοινοτήτων. Με την μεταφορά αρκετών αρμοδιοτήτων κρατικού ενδιαφέροντος στην τοπική αυτοδιοίκηση αλλά και την πραγματοποίηση αναγκαστικών συνενώσεων ΟΤΑ από τα τέλη του περασμένου αιώνα, οι εν λόγω τάσεις ενισχύθηκαν ακόμη περισσότερο. Επρόκειτο για το αποτέλεσμα της εφαρμογής μεγάλης κλίμακας μεταρρυθμίσεων που συνδέονταν και με τις απαιτήσεις της ευρωπαϊκής ενοποίησης και της δημοσιονομικής σταθεροποίησης. Το νέο τοπίο της τοπικής αυτοδιοίκησης χαρακτηρίζονταν από πολύ μεγαλύτερους ΟΤΑ, με σαφώς περισσότερο και αρκετά διαφοροποιημένο προσωπικό. Οι τάσεις εξομοίωσης συνδέονταν και με τις εξελίξεις στο πολιτικό και κομματικό επίπεδο και τις ευρύτερες προσπάθειες κομματικού και πολιτικού ελέγχου του συνόλου της δημόσιας διοίκησης από τις εκάστοτε κυβερνήσεις και τους κομματικούς μηχανισμούς. Ως προς τη λειτουργία των πελατειακών σχέσεων, οι τάσεις σύγκλισης άλλοτε εκφράζουν προσπάθειες τιθάσευσης των τοπικών πελατειακών σχέσεων και πρακτικών (για δημοσιονομικούς και όχι μόνο λόγους) και άλλοτε εκφράζουν προσπάθειες μεταφορά τους σε άλλη κλίμακα και ελέγχου τους από κεντρικούς, κομματικούς και ηγετικούς μηχανισμούς.Βασικό ερώτημα της διατριβής είναι το ακόλουθο: Σε ποιο βαθμό κατά την εξέλιξη της τοπικής αυτοδιοίκησης στη χώρα μας, αναπτύχθηκαν ή ενισχύθηκαν τάσεις εξομοίωσης του καθεστώτος των δημοτικών υπαλλήλων προς τους δημοσίους υπαλλήλους και για ποιους λόγους και κυρίως κατά πόσο τέτοιες τάσεις επηρεάζουν και περιορίζουν τη διοικητική αυτοτέλεια των ΟΤΑ, λειτουργώντας ως μία μορφή συγκεντρωτισμού, σε βάρος της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η παρούσα διατριβή, προκειμένου να απαντήσει στο παραπάνω βασικό ερώτημα και να ελέγξει τις βασικές της παραδοχές, ακολουθεί νομική μεθοδολογία, ανατρέχοντας σε πρωτογενείς και δευτερογενείς πηγές. Ωστόσο, πρέπει να σημειωθεί ότι η προσέγγιση της εργασίας βασίζεται και στη θεωρία του ιστορικού θεσμισμού, με βασικό ιστορικό διαχρονικό χαρακτηριστικό του ελληνικού κράτους και του πολιτικοδιοικητικού μας συστήματος τον συγκεντρωτισμό, ο οποίος συνεχώς επανέρχεται υπό διαφορετικές κάθε φορά μορφές. Μία από αυτές είναι και η τάση σύγκλισης του δικαίου των υπαλλήλων των ΟΤΑ με το δίκαιο των δημοσίων υπαλλήλων, με απώτερο στόχο τον κεντρικό έλεγχο του καθεστώτος και της διοίκησης του προσωπικού των ΟΤΑ.