Ο θεσμός του αστικού αναδασμού στον πολεοδομικό σχεδιασμό: διεθνής εμπειρία και ελληνική πραγματικότητα

Abstract

The transfer (or diffusion) of ideas, policies, and institutions has historical roots dating back to when great European powers exported their political and legal systems to many parts of the world, especially during the colonial period. The relevant theoretical approaches are based on the concepts of "isomorphism" or "isomorphic mimicry" of biology and the evolutionary theory of the 19th century. Theoretical perspectives focus on institutional transfer with an emphasis on their adaptability (goodness of fit), and the role of the actors (pulling in) (De Jong et al., 2002), as well as on voluntary lending (synthetic, selective, or undiluted) or enforcement (Ward, 2000). Since the formation of the modern State, public policies in Greece prioritized institution building by emulating standards of the most advanced countries. Similarly, many institutions were drawn mainly from foreign experience in the Greek spatial policy. However, the institutional transfer has been argued as fragmentary and mechanistic: the respective institutions resulted inactively or deviating from their original goals. With the time that has passed since the spatial planning reform in Greece in the 1970s, the current dissertation seeks to contribute to the spatial planning and land policy literature by investigating a specific case: the Land Readjustment and how it was instituted and implemented in Greece. Findings show that the Land Readjustment form, as legislated in Law 947/1979, was constructed from the beginning and did not build upon the evolution of existing domestic institutions: either the Agricultural Land Consolidation or the Land Readjustment form of the 1923 Law (Ktimatikes Omades). The introduction of Land Readjustment in 1979 is a case of selective borrowing, where domestic actors played the most critical role. From a broader historical perspective, the lack of extensive use of Land Readjustment, introduced in Greece in 1979, refers to path dependence. As in the case of the Ktimatikes Omades, the Land Readjustment form of Law 1979 was also applied exceptionally. The legislation of Land Readjustment in the late seventies in Greece points out that a "critical juncture" is crucial for policy transfer but does not necessarily lead to policy implementation. Even though the period of the re-establishment of Democracy in Greece was a "critical juncture" for the modernization of the spatial planning legislation, it did not lead to the implementation of one of the institutions introduced at that time. Specific elements that characterized the version of the Land Readjustment adopted in 1979 as a "deeply interventionist institution" (Council of State, 2149/1986) after they were softened in terms of their radicalism were later adopted in Law 1337/1983. The Land Readjustment, as instituted in Greece in 1979, is a typical case of the limits of institutional interventions based on "best practices," without taking into account the macro-historical characteristics of a country and without having been preceded by a thorough study and justification of the specific need at hand to cover, especially when attempting a paradigm shift in a policy area. The thesis seeks to contribute to the interdisciplinary area of urban policy, land policy, and urban development institutions.

Η μεταφορά (ή διάχυση) ιδεών, πολιτικών και θεσμών έχει ιστορικές ρίζες που χρονολογούνται από τότε που μεγάλες ευρωπαϊκές δυνάμεις, εξήγαγαν τα πολιτικά και νομικά τους συστήματα σε πολλά μέρη του κόσμου, ιδίως κατά την περίοδο της αποικιοκρατίας. Η αφετηρία των σχετικών θεωρητικών προσεγγίσεων εντοπίζεται στις έννοιες του «ισομορφισμού» (isomorphism) ή «ισομορφικού μιμητισμού» (isomorphic mimicry) της βιολογίας και της εξελικτικής θεωρίας του 19ου αιώνα. Συγκεκριμένες θεωρητικές οπτικές εστιάζουν στην μεταφορά θεσμών με έμφαση στην καταλληλότητα προσαρμογής τους ή στον ρόλο των εμπλεκομένων στη μεταφορά τους (De Jong et al. , 2002), καθώς και μεταξύ εκούσιου δανεισμού (συνθετικού, επιλεκτικού ή ανεπεξέργαστου) ή επιβολής τους (Ward, 2000). Στο σύγχρονο ελληνικό κράτος ήδη από την σύσταση του, οι επίσημες δημόσιες πολιτικές προτεραιοποίησαν, την οικοδόμηση θεσμών με την υιοθέτηση προτύπων των πιο προηγμένων χωρών. Πολλοί θεσμοί αντίστοιχα και στην ελληνική πολεοδομική πολιτική, αντλήθηκαν κυρίως από την ξένη εμπειρία. Ωστόσο η μεταφορά των θεσμών αυτών έχει χαρακτηριστεί αποσπασματική και μηχανιστική, με αποτέλεσμα είτε να περιπέσουν σε αδράνεια και να μην εφαρμοστούν είτε να αποκλίνουν από τους αρχικούς τους στόχους (ΙΤΑ, 2006). Στην βιβλιογραφία για τα ζητήματα του χώρου δεν υπάρχει εκτεταμένη και εις βάθος έρευνα που αφορά την εισαγωγή θεσμών και βέλτιστων πρακτικών από το εξωτερικό. Με την απόσταση του χρόνου που έχει παρέλθει από την πολεοδομική μεταρρύθμιση στην Ελλάδα την δεκαετία του 1970, η παρούσα έρευνα επιδιώκει να καλύψει αυτό το κενό με την διερεύνηση μίας συγκεκριμένης περίπτωσης: του Αστικού Αναδασμού. Η διατριβή εξετάζει τον θεσμό του Αστικού Αναδασμού στο εξωτερικό και πως αυτός μεταφέρθηκε και εφαρμόστηκε στην Ελλάδα. Τα αποτελέσματα της έρευνας αναδεικνύουν ότι ο θεσμός του Αστικού Αναδασμού, όπως καταστρώθηκε στο Ν.947/79, κατασκευάστηκε από την αρχή και δεν έλαβε υπόψη τους υφιστάμενους εγχώριους θεσμούς και ειδικότερα τις πρόδρομες μορφές τόσο του Αγροτικού Αναδασμού όσο και των Κτηματικών Ομάδων. H εισαγωγή και θεσμοθέτηση του Αστικού Αναδασμού το 1979 μπορεί να εξηγηθεί ως μία περίπτωση επιλεκτικού δανεισμού (Ward, 2000) όπου οι εγχώριοι δρώντες έπαιξαν τον σημαντικότερο ρόλο (De Jong et.al, 2002). H μη εφαρμογή του Αστικού Αναδασμού, όπως εισήχθη στην Ελλάδα κατά το Ν.947/1979, υπό μία ευρύτερη ιστορική οπτική παραπέμπει στην εξάρτηση από το παρελθόν (path dependency). Όπως και στην περίπτωση των Κτηματικών Ομάδων, έτσι και ο Αστικός Αναδασμός εφαρμόσθηκε παρομοίως κατ’ εξαίρεση. H περίπτωση του Αστικού Αναδασμού στην θεσμοθέτησή του στην Ελλάδα, αναδεικνύει ότι μια «κρίσιμη διασταύρωση» δημιουργεί ένα παράθυρο ευκαιρίας, για την μεταφορά και υιοθέτηση νεωτερικών θεσμών δεν οδηγεί ωστόσο υποχρεωτικά και στην εφαρμογή τους. Παρά το γεγονός ότι η περίοδος της μεταπολίτευσης, αποτέλεσε μία «κρίσιμη διασταύρωση» για την ανανέωση των θεσμών στην χώρα, και οδήγησε αντίστοιχα στον εκσυγχρονισμό της πολεοδομικής νομοθεσίας, αυτή ωστόσο δεν ήταν αρκετή για την εφαρμογή ενός από τους νεωτερικούς θεσμούς που εισήχθησαν κατά την πολεοδομική μεταρρύθμιση του 1979, του Αστικού Αναδασμού. Στοιχεία που χαρακτήριζαν την εκδοχή του Αστικού Αναδασμού που υιοθετήθηκε, ως ένα «βαθιά παρεμβατικό θεσμό», αφού αμβλύνθηκαν ως προς την ριζοσπαστικότητα τους υιοθετήθηκαν μεταγενέστερα στο Ν.1337/1983. O Αστικός Αναδασμός, όπως θεσμοθετήθηκε στην Ελλάδα, αποτελεί μία χαρακτηριστική περίπτωση για τα όρια θεσμικών παρεμβάσεων που βασίζονται σε «βέλτιστες πρακτικές», χωρίς να λαμβάνονται υπόψη μακρο-ιστορικά χαρακτηριστικά μίας χώρας και χωρίς να έχει προηγηθεί ενδελεχής μελέτη και τεκμηρίωση της συγκεκριμένης ανάγκης που επρόκειτο να καλύψουν, ιδίως όταν επιχειρούνται παραδειγματικές αλλαγές υποδείγματος σε έναν τομέα πολιτικής. Η διατριβή επιδιώκει να συμβάλλει στην διεπιστημονική περιοχή της πολεοδομικής πολιτικής και της πολιτικής γης και ειδικότερα των θεσμών αστικής ανάπτυξης.