Διαδικασία λήψεως αποφάσεων σε συνθήκες κρίσης: η περίπτωση της Ελλάδας στις κρίσεις με την Τουρκία το 1974, το 1987 και το 1996

Abstract

The main objective of the present study is to understand and elaborate on how a small state, in this case Greece, is taking decisions to deal with an emerged crisis involving the country’s foreign policy. The above question, formulated as «how a state takes decisions”, examines firstly who is or are the decision makers within the state structure, meaning which is the actual decision making unit - is it the head, a small team deciding together, or other formation - and secondly how do they actually decide and whether any constraints are involved in this process, regarding the range of the available choices, alongside why and how they choose a specific option. It is aimed to understand the country’s behavior in very specific cases, under threat conditions or opportunity, alongside identifying and observing the details of the constraints involved that lead to the state’s behavior. The analysis is performed based on the neoclassical realism theory and through giving emphasis both on the external stimulus that each state receives from the international system - independent variable, as well as on the state internal, domestic behavioral procedures - intervening variables, it succeeds to deliver a holistic picture and satisfactory explanations to the state behavior and decisions in specific cases and situations.The cases under observation are the crisis incidents between Greece and Turkey in 1974 with the invasion in Cyprus, in 1987 in the Aegean and in 1996 in Imia. Each crisis situation with its main characteristics, involve a threat to a basic value, a limited response time and an increased war probability, lead to a high challenging situation, that the involved states need to rapidly respond to, take decisions and shape their behavior. Based on the basic hypothesis of the present study, each state that needs to react and decide under such conditions, is constrained as to the available choices, firstly due to the international system structure involved and then due to possible cognitive deficiencies of the involved decision makers, i.e. individuals, small groups and bureaucracy stakeholders.The dissertation, by taking into account the analysis of all of the above comes to the overall conclusion that the structure of the international system is providing to the states the range of available choices and decisions, and thus sets the overall behavioral framework, beyond which the states are faced with consequences. However, as argued by Waltz, the framework sets the framework, but it can in no way precisely dictate their behavior. However, the specific subsystems in many cases experience cognitive constraints, affecting the quality of decisions, of choices and of the final reaction, which can range from good, very good, optimal or in any case acceptable within the international system structure down to an unacceptable behavior, outside the system limits, with relevant consequences for the involved state.Regarding the three crisis cases examined, in 1974 the subsystem of the involved country individuals and groups operated under significant cognitive constraints, directly influencing the decision making process. The Greek part misunderstood the existence of an opportunity within the international system, that of the Greece and Cyprus unification. However, this choice was by no means a clear opportunity for Greece, which only overestimated the country’s strengths and therefore did not behave in alliance to the country’s positioning, capabilities and real power within the international system, while at the same time, the country, Greece, miscalculated the reactions of the rival country, Turkey, in this case.Concerning the Aegean crisis incident in March 1987, the decisions were taken in alignment with the subsystem of intervening variables, the bureaucracy, the involved small groups and the individuals. The message and information about the Turkish threat was clear and unambiguous and at the same time perceived as such by the decision makers. As observed, there were no significant constraints involved in the critical decision making process, either from the part of the bureaucracy operation nor from the small groups or the individuals, who all acted in a coordinated approach, aligned and within the expected structure of the international systemic behavior. Therefore, the choice taken was to deal with the threat by balancing the opponent and by restoring the power balance by using the available resources for internal and external mobilization.Finally, with regard to the third and last incident studied, that of the Imia crisis in 1996, the case has to do with the existence of a clear threat. However, in this case of crisis the operation of the individual decision-making subsystems is identified as problematic, since there is a significant delay by the involved individuals, the teams and the bureaucracy, to the perception of the obvious threat and hence to the corresponding required response, alongside a lack of coordination and an aligned joint course of action towards the Turkish threat. Despite this, the final behavior is considered acceptable and within the international system limits, but it was certainly not the best choice, as on the one hand the war was avoided, but on the other hand Greece failed to balance the situation and make the opponent, Turkey, withdraw its intentions and step back from its assertive stance.

Βασικός σκοπός της μελέτης είναι η κατανόηση και εξήγηση για το πως ένα μικρό κράτος, η Ελλάδα στην προκειμένη περίπτωση, λαμβάνει αποφάσεις, προκειμένου να αντιμετωπίσει μία κρίση στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής. Ο ανωτέρω προβληματισμός διατυπωμένος με το «πως ένα κράτος αποφασίζει» αφορά αφενός στο ποιος ή ποιοι είναι αυτοί που αποφασίζουν κάθε φορά εντός του κράτους, ποια είναι δηλαδή η μονάδα λήψης απόφασης - είναι ο ηγέτης ο τελικός αποφασίζων, είναι μια μικρή ομάδα με την οποία αποφασίζουν από κοινού, υπάρχει κάποιος άλλος σχηματισμός - και αφετέρου σε κάθε περίπτωση πως αυτοί αποφασίζουν κι αν υπόκεινται σε περιορισμούς τόσο αναφορικά με το εύρος των επιλογών τους όσο και ως προς το γιατί και πώς αποφασίζουν μια συγκεκριμένη επιλογή. Επιχειρείται, δηλαδή, η κατανόηση της στάσης της χώρας σε πολύ συγκεκριμένες περιπτώσεις, υπό συνθήκες απειλής ή ευκαιρίας και η εξεύρεση και παρατήρηση των λεπτομερειών και των περιορισμών κατά τον σχηματισμό της συμπεριφοράς της. Η ανάλυση γίνεται υπό τη θεωρία του νεοκλασικού ρεαλισμού, η οποία, δίνοντας έμφαση τόσο στο εξωτερικό ερέθισμα που κάθε κράτος δέχεται από το διεθνές σύστημα-ανεξάρτητη μεταβλητή, όσο και στις εσωτερικές εντός του κράτους διαδικασίες διαμόρφωσης της συμπεριφοράς του-παρεμβαλλόμενες μεταβλητές, καταφέρνει να δώσει πλήρη εικόνα και ικανοποιητικές εξηγήσεις, αναφορικά με τη στάση και τις αποφάσεις των κρατών σε συγκεκριμένες περιπτώσεις και καταστάσεις. Οι περιπτώσεις οι οποίες μελετώνται αφορούν στα περιστατικά κρίσης της Ελλάδας με την Τουρκία, το 1974 με την εισβολή στην Κύπρο, το 1987 στο Αιγαίο και το 1996 στα Ίμια. Κάθε περίπτωση κρίσης με τα βασικά προσδιοριστικά χαρακτηριστικά της, τα οποία είναι η απειλή σε βασική αξία, ο περιορισμένος χρόνος αντίδρασης και η αυξημένη πιθανότητα εμπλοκής σε πόλεμο, αποτελεί μία ιδιαιτέρως απαιτητική κατάσταση, στην οποία τα κράτη καλούνται πολύ γρήγορα να αντιδράσουν, να αποφασίσουν και να διαμορφώσουν τη συμπεριφορά τους. Και σύμφωνα με τη βασική υπόθεση της μελέτης κάθε κράτος που καλείται να αντιδράσει και να αποφασίσει κάτω από τέτοιες καταστάσεις, περιορίζεται, ως προς τις διαθέσιμες επιλογές, καταρχάς από τη δομή του διεθνούς συστήματος και στη συνέχεια από ενδεχόμενους γνωσιακούς περιορισμούς των εμπλεκόμενων στη λήψη των αποφάσεων, δηλαδή μεμονωμένων ατόμων, μικρών ομάδων και της γραφειοκρατίας. Η διατριβή λαμβάνοντας υπόψη την ανάλυση όλων των ανωτέρω καταλήγει στο γενικό συμπέρασμα πως πράγματι η δομή του διεθνούς συστήματος δημιουργεί για τα κράτη ένα εύρος επιλογών και αποφάσεων και με αυτόν τον τρόπο θέτει το γενικό πλαίσιο συμπεριφοράς, εκτός του οποίου τα κράτη υφίστανται συνέπειες. Ωστόσο, όπως υποστηρίζεται από τον Waltz, το πλαίσιο θέτει μεν τα όρια, αλλά σε καμία περίπτωση δεν δύναται να καθορίσει με ακρίβεια τη διαμορφούμενη συμπεριφορά. Οι συγκεκριμένες αποφάσεις και ενέργειες καθορίζονται και επιλέγονται από το υποσύστημα των ατόμων, των ομάδων και της γραφειοκρατίας κάθε κράτους. Ωστόσο, τα επιμέρους αυτά υποσυστήματα πολλές φορές πάσχουν από γνωστικούς περιορισμούς, οι οποίοι επηρεάζουν την ποιότητα των αποφάσεων, των επιλογών και τη διαμορφούμενη αντίδραση, η οποία δύναται να είναι από καλή, πολύ καλή ή βέλτιστη και σε κάθε περίπτωση αποδεκτή συμπεριφορά και εντός του πλαισίου του διεθνούς συστήματος έως μια μη αποδεκτή συμπεριφορά και εκτός εξωτερικών ορίων αυτού, με αναμενόμενες συνέπειες για το κράτος που την έχει επιλέξει. Αναφορικά με τις τρεις περιπτώσεις κρίσεων που μελετήθηκαν, το 1974 το υποσύστημα των ατόμων και της ομάδας της χώρας λειτούργησε κάτω από σημαντικούς γνωστικούς περιορισμούς, οι οποίοι επηρέασαν τη λήψη των αποφάσεων. Η ελληνική πλευρά αντιλήφθηκε λανθασμένα την ύπαρξη ευκαιρίας εντός του διεθνούς συστήματος, αυτήν της ένωσης της Ελλάδας με την Κύπρο. Ωστόσο, η επιλογή αυτή δεν ήταν σε καμία περίπτωση μια καθαρή ευκαιρία για την Ελλάδα, η οποία απλώς υπερεκτίμησε τις δυνάμεις της και άρα δεν συμπεριφέρθηκε σύμφωνα με τη θέση της, την ικανότητά της και την πραγματική της ισχύ σε σχέση με το διεθνές σύστημα, ενώ ταυτόχρονα υπολόγισε και απολύτως λάθος τις αντιδράσεις του αντιπάλου της, της Τουρκίας στην προκειμένη περίπτωση. Όσον αφορά στο περιστατικό της κρίσης στο Αιγαίο τον Μάρτιο του 1987, οι αποφάσεις ελήφθησαν συντονισμένα από το υποσύστημα των παρεμβαλλόμενων μεταβλητών, της γραφειοκρατίας, των μικρών ομάδων και των μεμονωμένων ατόμων. Το μήνυμα και οι πληροφορίες γύρω από την τουρκική απειλή ήταν καθαρά και σαφή και παράλληλα εκλήφθηκαν ως τέτοια από τους υπεύθυνους της λήψης των αποφάσεων. Παρατηρήθηκε, δηλαδή, πως κατά τη λήψη των κρίσιμων αποφάσεων δεν υπήρξαν σημαντικοί περιορισμοί ούτε από τη λειτουργία της γραφειοκρατίας ούτε από τις μικρές ομάδες και τα μεμονωμένα άτομα, οι οποίοι όλοι μαζί ενήργησαν συντονισμένα, εναρμονισμένα και εντός του πλαισίου διαμορφούμενης συμπεριφοράς από τη δομή του διεθνούς συστήματος. Έτσι επιλέχθηκε η αντιμετώπιση της απειλής με την εξισορρόπηση του αντιπάλου και την επαναφορά της ισορροπίας ισχύος με τη χρήση των διαθέσιμων μέσων που η Ελλάδα είχε εκείνη τη στιγμή στη διάθεσή της και αφορούσαν στην εσωτερική και εξωτερική κινητοποίηση.Τέλος, όσον αφορά στο τρίτο και τελευταίο περιστατικό που μελετήθηκε, αυτό της κρίσης των Ιμίων το 1996, πρόκειται για περίπτωση ύπαρξης καθαρής απειλής. Ωστόσο, στην προκειμένη περίπτωση κρίσης διαπιστώνονται προβλήματα κατά τη λειτουργία των επιμέρους υποσυστημάτων λήψης των αποφάσεων, όπου παρατηρείται σημαντική καθυστέρηση, από τα αρμόδια μεμονωμένα άτομα, την ομάδα και τη γραφειοκρατία, αντίληψης της καθαρής απειλής και ως εκ τούτου αντίστοιχη καθυστέρηση στην απαιτούμενη αντίδραση και έλλειψη συντονισμού και ευθυγραμμισμένης και κοινής πορείας δράσης απέναντι στην τουρκική απειλή. Η διαμορφούμενη συμπεριφορά θεωρείται αποδεκτή και εντός του πλαισίου στάση, αλλά σίγουρα δεν ήταν η καλύτερη επιλογή, καθώς απεφεύχθη από τη μία ο πόλεμος, από την άλλη όμως δεν κατάφερε η Ελλάδα να εξισορροπήσει και να αποτρέψει τον αντίπαλό της, την Τουρκία, από τις επιδιώξεις και τις διεκδικητικές της θέσεις.