Οι γνωμοδοτήσεις στη διοικητική διαδικασία: γενικό πλαίσιο και ειδικές γνωμοδοτικές διαδικασίες

Abstract

The dissertation aims to systematize into a unified text all substantive and procedural law issues related to opinions in administrative law, primarily in terms of their impact on the legality of administrative acts. Furthermore, by presenting the positive contribution of consultative procedures to the issuance of legally sound and substantively effective decisions, as well as highlighting modern forms of broadly defined consultative and, more specifically, deliberative procedures, the study aspires to initiate a discussion on expanding the role of consultative procedures within public administration and enhancing direct citizen participation in the administrative process. Detailed Overview: Initially, the concepts of "opinion" and "consultative procedure" are defined. The study then explores the objectives of consultative procedures, as well as the potential drawbacks that may arise. Subsequently, it examines the concept of consultative bodies, their characteristics, and two specific issues: the delegation of consultative competence and the impartiality of consultative bodies. Furthermore, a distinct category of consultative bodies is analyzed—namely, courts and judges as holders of consultative powers. Next, the study categorizes different types of opinions and consultative procedures, with a primary distinction between non-binding opinions, binding opinions, and proposals, along with the characteristics of each category. It also outlines the common features of all opinions, including their written form, timeliness, and reasoning. Additionally, the feasibility of modifying, revoking, or referring back an opinion after its issuance is examined. The dissertation investigates the key deficiencies and legal irregularities found in opinions and consultative procedures, which may constitute grounds for annulment of administrative acts. In particular, it assesses the failure to follow or the improper execution of a consultative procedure as a violation of an essential procedural requirement, as well as cases where the omission of a legally required action is established. Furthermore, the study explores issues related to judicial review of opinions and the procedural aspects that arise. Specifically, it examines the nature of judicial review, which is typically incidental, and whether the review is conducted ex officio or upon request. Additionally, it analyzes the possibility of preserving the validity of an enforceable act despite deficiencies or omissions in the consultative procedure. A separate chapter presents two special consultative procedures: a) The opinions issued by the Legal Council of the State, b) Public consultation, including both the general process via opengov.gr and specific deliberative procedures. The examination of public consultation procedures was deemed necessary because, although they do not fall within the classical concept of consultative procedures in administrative law, they represent a modern evolution of traditional opinions. Finally, the study presents key conclusions regarding the significance and function of opinions, their impact on the legality of enforceable administrative acts, and the potential for their development in terms of form and role.

Η διατριβή αποσκοπεί να συστηματοποιήσει σε ενιαίο κείμενο όλα τα ζητήματα ουσιαστικού και δικονομικού δικαίου τα οποία άπτονται των γνωμοδοτήσεων του διοικητικού δικαίου, ορώμενα κυρίως σε σχέση με την επίδρασή τους στη νομιμότητα των διοικητικών πράξεων. Περαιτέρω, μέσω της παρουσίασης της θετικής συμβολής των γνωμοδοτικών διαδικασιών στην έκδοση νομικά ορθών και ουσιαστικά αποτελεσματικών αποφάσεων, καθώς και της ανάδειξης των σύγχρονων μορφών εν ευρεία εννοία γνωμοδοτικών, και συγκεκριμένα διαβουλευτικών, διαδικασιών, η μελέτη φιλοδοξεί να «ανοίξει» τη συζήτηση για τη διεύρυνση του ρόλου των γνωμοδοτικών διαδικασιών εντός της Διοίκησης και την ενίσχυση της άμεσης συμμετοχής των πολιτών στη διοικητική διαδικασία. Αναλυτικότερα: Αρχικά, οριοθετούνται οι έννοιες της «γνωμοδότησης» και της «γνωμοδοτικής διαδικασίας». Στη συνέχεια, διερευνώνται οι σκοποί των γνωμοδοτικών διαδικασιών, αλλά και αρνητικές παράμετροι που ανακύπτουν. Ακολούθως, παρουσιάζεται η έννοια του γνωμοδοτικού οργάνου, τα χαρακτηριστικά των γνωμοδοτικών οργάνων καθώς και δύο ειδικά ζητήματα, αυτό της μεταβίβασης της γνωμοδοτικής αρμοδιότητας και αυτό της αμεροληψίας των γνωμοδοτικών οργάνων. Περαιτέρω, εξετάζεται μια ιδιάζουσα κατηγορία γνωμοδοτικών οργάνων, ήτοι τα δικαστήρια και οι δικαστές ως φορείς γνωμοδοτικών αρμοδιοτήτων. Στη συνέχεια, καταγράφονται οι διακρίσεις των γνωμοδοτήσεων και των γνωμοδοτικών διαδικασιών, με κυρίαρχη τη διάκριση σε απλή γνώμη, σύμφωνη γνώμη και πρόταση, και τα χαρακτηριστικά κάθε επιμέρους κατηγορίας. Ακολούθως, παρουσιάζονται τα κοινά χαρακτηριστικά όλων των γνωμοδοτήσεων, ήτοι ο έγγραφος τύπος, ο επίκαιρος χαρακτήρας και η αιτιολογία. Επίσης, διερευνάται το εφικτό της τροποποίησης, ανάκλησης ή αναπομπής μιας γνωμοδότησης μετά την έκδοσή της. Στη συνέχεια, εξετάζονται οι βασικές πλημμέλειες που εντοπίζονται στις γνωμοδοτήσεις και τις γνωμοδοτικές διαδικασίες, οι οποίες στοιχειοθετούν λόγους ακύρωσης των διοικητικών πράξεων. Ειδικότερα, εξετάζεται η παράλειψη τήρησης ή η πλημμελής τήρηση μιας γνωμοδοτικής διαδικασίας ως παράβαση ουσιώδους τύπου της διοικητικής διαδικασίας και περαιτέρω οι περιπτώσεις στοιχειοθέτησης παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Ακολούθως, διερευνώνται ζητήματα που αφορούν στον δικαστικό έλεγχο των γνωμοδοτήσεων και τα δικονομικά ζητήματα που ανακύπτουν. Ιδίως εξετάζεται η μορφή του δικαστικού ελέγχου ως κατά κανόνα παρεμπίπτοντος και ο χαρακτήρας του ελέγχου ως αυτεπάγγελτου ή μη, καθώς και η δυνατότητα διάσωσης του κύρους της εκτελεστής πράξης παρά την πλημμελή τήρηση της προβλεπόμενης γνωμοδοτικής διαδικασίας. Σε ξεχωριστό κεφάλαιο παρουσιάζονται δύο ειδικές γνωμοδοτικές διαδικασίες: Η πρώτη αφορά στις γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Η δεύτερη διαδικασία είναι η δημόσια διαβούλευση, η οποία καλύπτει τη γενική μέσω του opengov.gr και ειδικές διαβουλευτικές διαδικασίες. Η εξέταση των διαδικασιών δημόσιας διαβούλευσης κρίθηκε αναγκαία, διότι, αν και δεν εντάσσονται στις γνωμοδοτικές διαδικασίες του διοικητικού δικαίου υπό την κλασσική του όρου έννοια, αποτελούν τη σύγχρονη πρόταση μετεξέλιξης των κλασσικών γνωμοδοτήσεων. Τέλος, παρουσιάζονται τα βασικά συμπεράσματα ως προς τη σημασία και τη λειτουργία των γνωμοδοτήσεων, την επίδρασή τους στη νομιμότητα των εκτελεστών διοικητικών πράξεων και τη δυνατότητα εξέλιξης της μορφής και του ρόλου τους.