Η νομοθέτηση σε περιόδους οικονομικής κρίσης: αξιολόγηση των τυπικών νόμων που ψηφίστηκαν κατά τις ΙΓ, ΙΕ, ΙΣΤ κοινοβουλευτικές περιόδους

Abstract

During the economic crisis in Greece, the implementation of the rules of proper legislation was incompatible with the need to immediately respond to the "memorandum" obligations of the country since the latter required accelerated legislation processes and, indeed, applied even simultaneously in various areas of public policy. That is why the respective Greek Governments, in the absence of a constitutional instrument to establish "legislation of necessity" that would allow a comprehensive response to the crisis, resorted to a series of "legislative acts of necessity" to save the Greek economy from the risk of collapse. The main ones were: the frequent law-making through acts of legislative content, the repeated recourse to accelerated law-making processes, the systematic proposal of irrelevant and sometimes overdue amendments, the circumvention of the principle of coherence of drafts, and the infringement of the rule according to which drafts must be divided into individual articles. These legislative acts of necessity caused damage to other interests deemed necessary to "be sacrificed" as inferior in value. The first of them was the smooth functioning of parliamentary democracy; In several cases, the deputies were deprived of their right to study adequately, process, debate conveniently on the proposed provisions, document their position, and differentiate their vote on them. The second interest "sacrificed" was the quality of legislation; These acts of necessity became the means to produce legislation with reduced consistency (in terms of content) and coherence (in terms of form), one that was obscure, malformed, constantly changing, and caused legal uncertainty, but also of reduced transparency and reduced essential democratic legitimization. The frequency of recourse to these legislative acts of necessity and their intensity level depended on the degree of the pressure exerted by the economic crisis. In all four periods was found that as governments felt the pressure of the economic crisis mounting, the quality of law-making and the smooth functioning of parliamentary democracy deteriorated. The situation was exacerbated by the "unnecessary" legislative acts of necessity carried out by the Greek Governments, especially during the 15th parliamentary term, over which the most frequent and intense excesses were observed. During the same term, after all, the repeated violations of the rules of proper legislation and the excesses of the necessary measure in the "legislative acts of necessity" created an "institutional path" of deviations from the legislative order (as a path of "governmental convenience"), which, in the absence of an appropriate mechanism of control or institutional counterweight, gradually led the legislative production to a more general detuning, the "repercussions" of which became evident during the 16th parliamentary term. As a result, from the relevant comparisons, the 15th parliamentary term was the worst in legislation. It was the term with the largest, the most divergent in content, and the least rationally structured laws. In addition, it featured the most "legislative acts of necessity", the lowest rate of public consultations, an increased number of enabling provisions for the issuance of subordinate regulatory decisions, and a meager percentage of "pure" national parliamentary production. However, the bad, centralized way of law-making during this term proved effective, as it allowed the Government to operate with speed and flexibility to fulfill the memorandum prerequisites and address the crisis. On the contrary, the best term in terms of legislation turned out to be the 13th parliamentary term under the Prime Ministership of G. Papandreou, as the drafts passed at that time were shorter and presented greater consistency than the other terms, the Government followed the legislative procedures more faithfully while the "legislative acts of necessity" were also limited. The 16th parliamentary term was the term of the hastiest law-making as the average time of pre-parliamentary and parliamentary processes fell almost in half, and the percentage of bills passed by the urgent process was significantly higher than in other memorandum periods. At the same time, it was the term with the highest rates of parliamentary tensions, and the most significant percentage of "pure" national legislative production with a parallel tendency to regulate more issues with merged legislative initiatives. Finally, the 13th parliamentary term under the Prime Ministership of L. Papademos was a short, transitional period which, owing to the legislative acts of necessity required for the signing and implementation of the second Memorandum, functioned as a precursor to the phenomena of bad legislation that followed. It was the term with the most enabling provisions per law for the issuance of subordinate regulatory decisions, a high rate of recourse to summary procedures, and an increased number of provisions unrelated to the main subject of the drafts. A comparison of the primary laws of the economic crisis with the laws of a parliamentary term of "normality" showed that the former were passed more hastily, included a larger volume of regulations, were less consistent in their content, included more provisions for the issuance of subordinate regulatory decisions, and were discussed in a tenser atmosphere. In conclusion, during the economic crisis, the volume of regulations increased, the role of Parliament was downgraded, and haste worked to the detriment of legislative quality as a result of the circumvention of the rules of proper lawmaking due to the "legislative acts of necessity" required to respond consistently to the obligations towards the Troika. The passage of a Good Lawmaking Act at the heart of the memorandum period contributed to an increase in the percentage of drafts accompanied by a Regulatory Impact Analysis but still failed to stem the chaotic memorandum regulatory deluge that followed its passage.

Την περίοδο της οικονομικής κρίσης, η τήρηση των κανόνων της καλής νομοθέτησης δεν ήταν συμβατή με την ανάγκη άμεσης ανταπόκρισης στις υποχρεώσεις που αναλάμβανε η Χώρα έναντι των δανειστών της, αφού η τελευταία απαιτούσε διαδικασίες ταχείας νομοθέτησης και μάλιστα ταυτοχρόνως επί ποικίλων τομέων της δημόσιας πολιτικής. Γι’ αυτό και οι εκάστοτε Κυβερνήσεις, ελλείψει ενός συνταγματικού εργαλείου θέσπισης «δικαίου της ανάγκης» που θα επέτρεπε μια συνολική αντιμετώπιση της κρίσης, προσέφυγαν σε μια σειρά από «νομοθετικές πράξεις ανάγκης» προκειμένου να διασωθεί η ελληνική οικονομία από τον κίνδυνο της κατάρρευσης. Οι κυριότερες από αυτές ήταν η συχνή νομοθέτηση μέσω πράξεων νομοθετικού περιεχόμενου, η τακτική προσφυγή στις συνοπτικές διαδικασίες νομοθέτησης, η συστηματική κατάθεση άσχετων και ενίοτε εκπρόθεσμων τροπολογιών, η καταστρατήγηση της αρχής της ενότητας των νομοσχεδίων και η παραβίαση της νομοτεχνικής αρχής της διαίρεσης των νομοσχεδίων σε επιμέρους άρθρα. Οι νομοθετικές αυτές πράξεις ανάγκης προκάλεσαν τη βλάβη άλλων «αγαθών», τα οποία κρίθηκε αναγκαίο να «θυσιαστούν» ως αξιακά κατώτερα. Το πρώτο από αυτά ήταν η ομαλή λειτουργία της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας, καθώς σε αρκετές περιπτώσεις μνημονιακών νομοσχεδίων οι βουλευτές ουσιαστικά αποστερήθηκαν του δικαιώματός τους να μελετούν επαρκώς, να ελέγχουν, να συζητούν και να επεξεργάζονται με άνεση χρόνου τις προωθούμενες ρυθμίσεις, να τεκμηριώνουν τη θέση τους επ’ αυτών και να διαφοροποιούν την ψήφο τους επί των επιμέρους διατάξεων. Το δεύτερο αγαθό που «θυσιάστηκε» ήταν η ποιότητα της νομοθέτησης, καθώς οι νομοθετικές πράξεις ανάγκης έγιναν το μέσο ώστε να παραχθεί μια νομοθεσία με μειωμένη συνεκτικότητα (ως προς το περιεχόμενο) και συνοχή (ως προς τη μορφή της), μια νομοθεσία δύσληπτη, δύσμορφη, διαρκώς μεταβαλλόμενη και δυσχερώς προσβάσιμη που προκαλούσε ανασφάλεια δικαίου, αλλά και μια νομοθεσία μειωμένης διαφάνειας και περιορισμένης ουσιαστικής δημοκρατικής νομιμοποίησης. Η συχνότητα προσφυγής σε αυτές τις πράξεις ανάγκης και ο βαθμός της έντασής τους εξαρτιόταν από την πίεση που ασκούσε κατά περιόδους ο παράγοντας της «μνημονιακής διακυβέρνησης». Και στις τέσσερις επιμέρους περιόδους μνημονιακής διακυβέρνησης διαπιστώθηκε ότι όσο αυξανόταν η πίεση του τελευταίου, τόσο οι Κυβερνήσεις παρέκαμπταν τους κανόνες της σωστής νομοθέτησης, με αποτέλεσμα να υποβαθμίζεται η ποιότητα της νομοθέτησης και η ομαλή λειτουργία της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας. Η κατάσταση επιδεινώθηκε από τις «αχρείαστες» νομοθετικές πράξεις ανάγκης στις οποίες προέβαιναν οι Κυβερνήσεις, με τις συχνότερες και εντονότερες υπερβάσεις του αναγκαίου μέτρου να παρατηρούνται κατά την ΙΕ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδο. Κατά την ίδια περίοδο άλλωστε, οι επαναλαμβανόμενες παραβάσεις των κανόνων της νομοθέτησης και οι υπερβάσεις του αναγκαίου μέτρου στις νομοθετικές πράξεις ανάγκης διαμόρφωσαν ένα «θεσμικό μονοπάτι» παρεκκλίσεων από τη νομοθετική τάξη (ως μονοπάτι «κυβερνητικής ευκολίας»), το οποίο, ελλείψει κάποιου μηχανισμού ελέγχου ή θεσμικού αντιβάρου, οδήγησε βαθμιαία τη νομοθετική παραγωγή σε μια γενικότερη απορρύθμιση, τα «απόνερα» της οποίας έγιναν εμφανή και κατά την ΙΣΤ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδο. Ως αποτέλεσμα, από τις σχετικές συγκρίσεις η ΙΕ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδος αναδείχθηκε η χειρότερη σε επίπεδο νομοθέτησης, καθώς ήταν η περίοδος με τους μεγαλύτερους σε έκταση, τους πλέον ανομοιογενείς ως προς το περιεχόμενο και τους λιγότερο ορθολογικά διαρθρωμένους νόμους. Επιπλέον, παρουσίασε τις περισσότερες νομοθετικές πράξεις ανάγκης, το χαμηλότερο ποσοστό δημόσιων διαβουλεύσεων, έναν αυξημένο αριθμό εξουσιοδοτήσεων για την έκδοση κανονιστικών αποφάσεων και ένα ιδιαίτερα χαμηλό ποσοστό καθαρά εθνικής κοινοβουλευτικής παραγωγής. Ο «κακός», συγκεντρωτικός τρόπος νομοθέτησης της περιόδου αποδείχθηκε παρά ταύτα αποτελεσματικός, καθώς επέτρεψε στην Κυβέρνηση να λειτουργήσει με ταχύτητα και ευελιξία για την εκπλήρωση των μνημονιακών υποχρεώσεων και κατ’ επέκταση για τη διαχείριση της κρίσης. Η καλύτερη περίοδος σε επίπεδο νομοθέτησης αντίθετα, αποδείχθηκε η ΙΓ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδος επί Πρωθυπουργίας Γ. Παπανδρέου, αφού οι νόμοι που ψηφίστηκαν τότε παρουσίαζαν μικρότερη έκταση και μεγαλύτερη συνεκτικότητα ως προς το περιεχόμενό τους, οι νομοθετικοί τύποι τηρήθηκαν με μεγαλύτερη πιστότητα, ενώ οι νομοθετικές πράξεις ανάγκης ήταν περιορισμένες. Η ΙΣΤ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδος μπορεί να χαρακτηριστεί ως η περίοδος της πλέον βιαστικής νομοθέτησης, καθώς ο μέσος χρόνος των προκοινοβουλευτικών και κοινοβουλευτικών διαδικασιών έπεσε σχεδόν στο μισό, ενώ το ποσοστό των νομοσχεδίων που ψηφίστηκαν με τη διαδικασία του κατεπείγοντος ήταν σημαντικά υψηλότερο σε σύγκριση με τις άλλες μνημονιακές περιόδους. Παράλληλα, ήταν η περίοδος με τα υψηλότερα ποσοστά κοινοβουλευτικών εντάσεων, το υψηλότερο ποσοστό καθαρά εθνικής νομοθετικής παραγωγής και με μια παράλληλη τάση να ρυθμιστούν περισσότερα θέματα με συγχωνευμένες νομοθετικές πρωτοβουλίες. Η ΙΓ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδος επί Πρωθυπουργίας Λ. Παπαδήμου, τέλος, υπήρξε μια σύντομη, μεταβατική περίοδος που με τις νομοθετικές πράξεις ανάγκης οι οποίες απαιτήθηκαν για την υπογραφή και εφαρμογή του δευτέρου Μνημονίου, λειτούργησε ως πρόδρομος των φαινομένων κακής νομοθέτησης που ακολούθησαν. Ήταν η περίοδος με τις περισσότερες εξουσιοδοτήσεις ανά νόμο για την έκδοση κανονιστικών αποφάσεων, ένα αρκετά υψηλό ποσοστό προσφυγής στις συνοπτικές διαδικασίες, καθώς και έναν αυξημένο αριθμό διατάξεων άσχετων με το κύριο αντικείμενο των νομοσχεδίων. Η σύγκριση των νόμων της κρίσης με αυτούς μιας περιόδου «κανονικότητας» έδειξε ότι πρώτοι ψηφίζονταν βιαστικότερα, περιλάμβαναν μεγαλύτερο όγκο ρυθμίσεων, ήταν λιγότερο συνεκτικοί ως προς το περιεχόμενό τους, περιείχαν περισσότερες εξουσιοδοτήσεις για την έκδοση κανονιστικών αποφάσεων και συζητούνταν σε πιο τεταμένο κλίμα. Εν κατακλείδι, κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης ο όγκος των ρυθμίσεων αυξήθηκε, ο ρόλος του Κοινοβουλίου υποβαθμίστηκε, ενώ η βιασύνη λειτούργησε σε βάρος της νομοθετικής ποιότητας, ως αποτέλεσμα της παράκαμψης των κανόνων καλής νομοθέτησης στο πλαίσιο των νομοθετικών πράξεων ανάγκης που απαιτήθηκαν για την συνεπή ανταπόκριση στις μνημονιακές υποχρεώσεις. Η ψήφιση ενός νόμου για την καλή νομοθέτηση στην καρδιά της μνημονιακής περιόδου συνέβαλε στην αύξηση του ποσοστού των νομοσχεδίων που συνοδεύονταν από Ανάλυση Συνεπειών Ρυθμίσεων, δεν κατάφερε όμως να ανασχέσει την χαοτική μνημονιακή ρυθμιστική πλημμυρίδα που ακολούθησε.