Explaining risk-taking and risk-averse behaviours in peacemaking: a prospect theory reading of the AKP leadership’s behaviour vis-à-vis Cyprus and Armenia

Abstract

It is not only war and conflict that can determine the political fate of a leader but also peacemaking initiatives. Reversing long-standing national foreign policy choices that perpetuate animosity, friction and lack of diplomatic relations between states can put leaders in a precarious situation given domestic and external reactions. Accordingly, can foreign policy change of that respect be considered as risk-seeking or risk-averse behaviour on the part of leaders? Furthermore, if foreign policy change is considered as risk-seeking behaviour, then why do leaders and decision-makers spearhead and engage actively with these initiatives of peacemaking? This study, the first of its kind in the literature of prospect theory, analyses peacemaking initiatives under conditions of risk and uncertainty by shedding light on the decisions undertaken by the leadership of the Justice and Development Party (AKP), focusing specifically on its foreign policy choices vis-à-vis Cyprus and Armenia in 2004 and 2009 respectively. In particular, it raises questions as to the extent to which Recep Tayyip Erdogan’s and his inner circle’s decision to promote the resolution of two long-standing diplomatic issues was risky and what induced them to actively engage with the cases at hand. Using prospect theory’s analytical tools, it is argued that the revisionary policies that the AKP leadership, in particular Recep Tayyip Erdogan, introduced and promoted were riskier choices compared to Turkey’s long-standing policies vis-à-vis Cyprus and Armenia. This raises questions as to what induced Erdogan to push for a solution of the Cyprus issue during the Annan negotiations between 2002 and 2004, and the Annan Plan referendum in 2004, despite Turkish Cypriot leader’s, Rauf Denktas’s reactions and his support from the Turkish establishment at the time. Similarly, what induced Erdogan to seek the normalisation of Turkish-Armenian relations? This is a particularly puzzling question if one considers that Erdogan’s government signed the Zurich Protocols on 10 October 2009, which provided for the normalisation of Turkish-Armenian relations without any reference to the Nagorno Karabakh issue - the foremost security concern for Azerbaijan and one of Turkey’s main prerequisites for normalising relations with Armenia – but then shortly after reversed the process. Towards that end, I have developed questions concerning the riskiness of these options, the risk propensity of Erdogan himself and the factors that affected this. After a comprehensive empirical analysis on the basis of two new prospect theoretical models (a. prospect theory-diversionary peace theory model, b. prospect theory-external balancing theory model) that provide alternative hypotheses about what induces risk-seeking and riskaverse behaviour in cases of peacemaking through concessions, I argue that the prospect theory-diversionary peace model’s main assumption about the effect of internal threats on decision-makers’ risk propensity is validated. Accordingly, there is a direct causal link between, firstly, the internal strife that took place between the AKP leadership and the Turkish establishment at the time, particularly the Turkish Army; and, secondly, the riskseeking propensity of Recep Tayyip Erdogan in revising Turkey’s traditional foreign policy. More specifically, Erdogan felt that he was in the domain of losses in terms of his political survivability and that of his government as well as in terms of the prospects for consolidating his power in the sphere of Turkish politics. In order to counterbalance the army’s subversive policies against the AKP and its clout in Turkish politics, he attempted to revise Turkey’s foreign policy vis-à-vis Cyprus and Armenia. It became clear to him that changing Turkey’s foreign policy in these two cases could, potentially, boost his personal image and that of his government amongst Turkey’s traditional allies, the EU and the US. In the case of Cyprus, EU member states directly connected the opening of accession negotiations with Turkey with its constructive role at the UN-sponsored negotiating table for a final settlement of the longstanding issue. In the case of Armenia, US institutions, particularly the US Congress and to some extent the US administrations had traditionally pressed for the normalisation of Turkey’s relations with Armenia and the opening of the borders. By revising, for the first time, Turkey’s long-standing foreign policy vis-à-vis Cyprus and Armenia, Erdogan and his government exhibited a risk-seeking behaviour compared to the reproduction of Turkish foreign policy that had traditionally taken place. The AKP leadership’s expectation was to increase its international popularity with Turkey’s traditional allies, the EU and the US, as a means of remedying the internal threat that the Turkish establishment, and particularly the Turkish Army, posed at the time to the survival and consolidation of Erdogan’s government. Parallel to that, the AKP’s revisionary policies were an attempt to discredit the Turkish Army’s international profile among Turkey’s traditional allies for being intransigent, while a potential final solution of the two problems would weaken the powerful domestic narrative that the Army had used to depict itself as Turkey’s guarantor of security against external threats. The frozen conflict on Cyprus and the enmity with Armenia had been important sources of legitimacy for the Turkish Army.

Δεν είναι μόνο ο πόλεμος και η σύγκρουση που μπορούν να καθορίσουν την πολιτική μοίρα ενός ηγέτη, αλλά και οι ειρηνευτικές πρωτοβουλίες. Η αντιστροφή μακροχρόνιων επιλογών εθνικής εξωτερικής πολιτικής που διαιωνίζουν την εχθρότητα, τις τριβές και την έλλειψη διπλωματικών σχέσεων μεταξύ των κρατών μπορεί να θέσει τους ηγέτες σε επισφαλή κατάσταση εξαιτίας των εσωτερικών και εξωτερικών αντιδράσεων. Ως εκ τούτου, μπορεί η αλλαγή της εξωτερικής πολιτικής από αυτή την άποψη να θεωρηθεί ως συμπεριφορά επιδίωξης ή αποστροφής κινδύνου εκ μέρους των ηγετών; Επιπλέον, εάν η αλλαγή της εξωτερικής πολιτικής θεωρείται ως συμπεριφορά αναζήτησης κινδύνου, τότε γιατί οι ηγέτες και οι υπεύθυνοι λήψεως αποφάσεων πρωτοστατούν και συμμετέχουν ενεργά σε αυτές τις πρωτοβουλίες ειρήνης; Αυτή η μελέτη, η πρώτη του είδους στη βιβλιογραφία της θεωρίας προοπτικής, αναλύει ειρηνευτικές πρωτοβουλίες υπό συνθήκες κινδύνου και αβεβαιότητας, ρίχνοντας φως στις αποφάσεις που έλαβε η ηγεσία του Κόμματος Δικαιοσύνης και Ανάπτυξης (AKP), εστιάζοντας ειδικότερα στις επιλογές της στο πεδίο της εξωτερικής πολιτικής ως προς την Κύπρο και την Αρμενία το 2004 και το 2009 αντίστοιχα. Συγκεκριμένα, εγείρει ερωτήματα ως προς το κατά πόσον η απόφαση του Ρετζέπ Ταγίπ Ερντογάν και του στενού κύκλου του στο να προωθήσουν την επίλυση δύο μακροχρόνιων διπλωματικών ζητημάτων ήταν επικίνδυνη και τι τους ώθησε να ασχοληθούν ενεργά με τις υπό εξέταση υποθέσεις. Χρησιμοποιώντας τα αναλυτικά εργαλεία της θεωρίας προοπτικής, υποστηρίζω ότι οι αναθεωρητικές πολιτικές που εισήγαγε και προώθησε η ηγεσία του AKP, ιδιαίτερα ο Ρετζέπ Ταγίπ Ερντογάν, ήταν πιο ριψοκίνδυνες επιλογές σε σύγκριση με τις μακροχρόνιες πολιτικές της Τουρκίας έναντι της Κύπρου και της Αρμενίας. Αυτό εγείρει ερωτήματα σχετικά με το τι ώθησε τον Ερντογάν να πιέσει για λύση του Κυπριακού κατά τις διαπραγματεύσεις Ανάν μεταξύ 2002 και 2004 και το δημοψήφισμα του Σχεδίου Ανάν το 2004, παρά τις αντιδράσεις του Τουρκοκύπριου ηγέτη, Ραούφ Ντενκτάς και την υποστήριξή του από το τουρκικό κατεστημένο κατά τη διάρκεια εκείνης της περιόδου. Ομοίως, τι ώθησε τον Ερντογάν να επιδιώξει την εξομάλυνση των τουρκοαρμενικών σχέσεων; Αυτό είναι ένα ιδιαίτερα αινιγματικό ερώτημα αν σκεφτεί κανείς ότι η κυβέρνηση του Ερντογάν υπέγραψε τα Πρωτόκολλα της Ζυρίχης στις 10 Οκτωβρίου 2009, τα οποία προέβλεπαν την εξομάλυνση των τουρκοαρμενικών σχέσεων χωρίς καμία αναφορά στο ζήτημα του Ναγκόρνο Καραμπάχ - κύριο μέλημα ασφαλείας για το Αζερμπαϊτζάν και ένα από τα βασικά προαπαιτούμενα της Τουρκίας για την εξομάλυνση των σχέσεων της με την Αρμενία – αλλά στη συνέχεια αμέσως μετά αντέστρεψε την διαδικασία εξομάλυνσης. Προς αυτή την κατεύθυνση, έχω αναπτύξει ερωτήματα σχετικά με την επικινδυνότητα αυτών των επιλογών, την τάση του ίδιου του Ερντογάν για επιλογές που ενέχουν ρίσκο και τους παράγοντες που επηρέασαν αυτές τις επιλογές. Μετά από μια ολοκληρωμένη εμπειρική ανάλυση στη βάση δύο νέων θεωρητικών μοντέλων προοπτικής (α. μοντέλο θεωρίας της προοπτικής και της θεωρίας του ειρηνικού αντιπερισπασμού, β. μοντέλο της θεωρίας της προοπτικής και της θεωρίας της εξωτερικής εξισορρόπησης) που παρέχουν εναλλακτικές υποθέσεις σχετικά με το τι προκαλεί την αναζήτηση ρίσκου και αποφυγή ρίσκου σε περιπτώσεις ειρηνικής επίλυσης συγκρούσεων μέσω παραχωρήσεων, υποστηρίζω ότι η κύρια υπόθεση του μοντέλου της θεωρίας της προοπτικής και της θεωρίας του ειρηνικού αντιπερισπασμού σχετικά με την επίδραση των εσωτερικών απειλών στην τάση ανάληψη ρίσκου κατά την λήψη αποφάσεων ισχύει. Συνεπώς, υπάρχει άμεση αιτιώδης συνάφεια μεταξύ, πρώτον, της εσωτερικής διαμάχης που έλαβε χώρα μεταξύ της ηγεσίας του AKP και του τουρκικού κατεστημένου εκείνη την εποχή, ιδιαίτερα τον τουρκικό στρατό και, δεύτερον, της τάση ανάληψης ρίσκου από τον Ρετζέπ Ταγίπ Ερντογάν κατά την αναθεώρηση της παραδοσιακής εξωτερικής πολιτικής της Τουρκίας. Πιο συγκεκριμένα, ο Ερντογάν ένιωθε ότι βρισκόταν στο πεδίο των απωλειών ως προς την πολιτική επιβίωσή του ιδίου και της κυβέρνησής του, καθώς και ως προς τις προοπτικές εδραίωσης της εξουσίας του στο πεδίο της τουρκικής πολιτικής. Προκειμένου να εμποδίσει τις προσπάθειες ανατροπής του τουρκικού στρατού ενάντια στο ΑΚΡ και μείωσης της επιρροής του στην τουρκική πολιτική σκηνή, επιχείρησε να αναθεωρήσει την εξωτερική πολιτική της Τουρκίας έναντι της Κύπρου και της Αρμενίας. Του έγινε σαφές ότι η αλλαγή της εξωτερικής πολιτικής της Τουρκίας σε αυτές τις δύο περιπτώσεις θα μπορούσε, ενδεχομένως, να ισχυροποιήσει την προσωπική του εικόνα και την εικόνα της κυβέρνησής του μεταξύ των παραδοσιακών συμμάχων της Τουρκίας, δηλαδή της ΕΕ και των ΗΠΑ. Στην περίπτωση της Κύπρου, τα κράτη μέλη της ΕΕ συνέδεσαν άμεσα την έναρξη των ενταξιακών διαπραγματεύσεων με τον εποικοδομητικό ρόλο της Τουρκίας στο τραπέζι των διαπραγματεύσεων υπό την αιγίδα του ΟΗΕ για την τελική διευθέτηση του μακροχρόνιου ζητήματος της Κύπρου. Στην περίπτωση της Αρμενίας, οι αμερικανικοί θεσμοί, ιδιαίτερα το Κογκρέσο των ΗΠΑ και σε κάποιο βαθμό οι κυβερνήσεις των ΗΠΑ είχαν παραδοσιακά πιέσει για την εξομάλυνση των σχέσεων της Τουρκίας με την Αρμενία και το άνοιγμα των συνόρων. Αναθεωρώντας, για πρώτη φορά, τη μακροχρόνια εξωτερική πολιτική της Τουρκίας έναντι της Κύπρου και της Αρμενίας, ο Ερντογάν και η κυβέρνησή του επέδειξαν μια συμπεριφορά αναζήτησης ρίσκου σε σύγκριση με την αναπαραγωγή της τουρκικής εξωτερικής πολιτικής που παραδοσιακά γινόταν. Η προσδοκία της ηγεσίας του AKP ήταν να αυξήσει τη διεθνή δημοτικότητά της με τους παραδοσιακούς συμμάχους της Τουρκίας, την ΕΕ και τις ΗΠΑ, ως μέσο αντιμετώπισης της εσωτερικής απειλής που αποτελούσε τότε το τουρκικό κατεστημένο, και ιδιαίτερα ο τουρκικός στρατός, για την επιβίωση και την εδραίωση της κυβέρνησης Ερντογάν. Παράλληλα με αυτό, οι αναθεωρητικές πολιτικές του ΑΚΡ ήταν μια προσπάθεια δυσφήμισης του διεθνούς προφίλ του τουρκικού στρατού μεταξύ των παραδοσιακών συμμάχων της Τουρκίας ως αδιάλλακτου, ενώ μια πιθανή τελική λύση των δύο προβλημάτων θα αποδυνάμωνε την ισχυρή εσωτερική αφήγηση που είχε χρησιμοποιήσει ο στρατός ως εγγυητής της ασφάλειας της Τουρκίας έναντι εξωτερικών απειλών. Η παγωμένη σύγκρουση για την Κύπρο και η έχθρα με την Αρμενία ήταν σημαντικές πηγές νομιμοποίησης για τον τουρκικό στρατό.