Οι διαβαθμίσεις της έντασης του ελέγχου συνταγματικότητας στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας (2011-2020)

Abstract

The purpose of the dissertation is to diagnose and critically evaluate the varying levels of intensity of judicial review of constitutionality in the Greek Council of State case law. Following the exhaustive analysis of the decisions of the CoS full court, issued within the decade 2011-2020 and concerning six specific areas (fiscal policy, social security, administrative organization, economic freedom, education and environment), three distinct levels of intensity of judicial scrutiny are recorded: marginal, intermediate and strict review. In marginal review, the constitutional judge recognizes to the legislature a wide range of means serving the constitutionally legitimate purposes. Although this limited level of scrutiny dominates the overall constitutional jurisprudence, it tends to occur more often in decisions dealing with issues of significant fiscal consequences, as well as in matters relating to the organization and operation of public authorities and bodies. The intermediate review includes the decisions in which the CoS requires the legislature to fully justify its choices. This reasoning is sought in all the pre-legislative documents (explanatory report, parliamentary minutes, etc.), while it can also acquire the specialized form of scientific studies. This level of scrutiny is more common in cases of imposing legislative restrictions, especially in the field of financial freedom, as well as in cases of social security and environmental law. Moreover, the main indications for the adoption of strict scrutiny are, on the one hand, the use of the methodological tool of the cumulative burden of the same social groups, and, on the other hand, the formulation of suggestions to the legislature regarding the legitimate way of legislation –according to the views of the CoS. The above distinctions are inspired by the similar scrutiny levels found in US Supreme Court decisions, which refer to "rational basis", "intermediate" and "strict scrutiny" review. The proposed systematic classification of levels of intensity of judicial review is a novel pattern for approaching case law, which focuses on the methodological techniques applied in order to classify each decision at one of the above levels, without concentrating only on the outcome of the judicial review or on the legal terminology used. Finally, the strengthening of the CoS powers, which occurred mainly through the introduction of the “pilot trial”, but also through the expansive interpretation of the newly acquired procedural discretion, concerning its capability of limiting the annulment effect, is addressed. These developments have not led to a major change in case law trends in terms of variations in the intensity of the judicial review, but have contributed to the gradual transformation from diffuse, incidental and specific review to more centralized, main and abstract review.

Σκοπός της διατριβής είναι η διάγνωση και κριτική αποτίμηση των διαβαθμίσεων της έντασης του ελέγχου συνταγματικότητας στη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Κατόπιν της εξαντλητικής ανάλυσης των αποφάσεων της ολομέλειας του ΣτΕ που εκδόθηκαν εντός της δεκαετίας 2011-2020 και αφορούν έξι ειδικότερα θεματικά πεδία (δημοσιονομική πολιτική, κοινωνική ασφάλιση, διοικητική οργάνωση, οικονομική ελευθερία, παιδεία και περιβάλλον), καταγράφονται τρία διακριτά επίπεδα έντασης του δικαστικού ελέγχου: πρόκειται για τον οριακό, τον ενδιάμεσο και τον εντατικό έλεγχο. Στον οριακό έλεγχο, ο δικαστής της συνταγματικότητας αναγνωρίζει στο νομοθέτη ευρέα περιθώρια επιλογής μέσων και τρόπων εξυπηρέτησης των συνταγματικά θεμιτών σκοπών. Παρόλο που αυτό το πιο μειωμένης έντασης επίπεδο ελέγχου κυριαρχεί στο σύνολο της συνταγματικής νομολογίας, τείνει να εμφανίζεται περισσότερο σε αποφάσεις που εξετάζουν ζητήματα με σημαντικό δημοσιονομικό διακύβευμα, καθώς και σε θέματα που σχετίζονται με την οργάνωση και λειτουργία των δημοσίων φορέων και οργανισμών. Στον δε ενδιάμεσης έντασης έλεγχο κατατάσσονται οι αποφάσεις όπου το ΣτΕ απαιτεί από το νομοθέτη να αιτιολογεί με πληρότητα τις επιλογές του. Αυτή η αιτιολογία αναζητείται στο σύνολο του προπαρασκευαστικού υλικού της νομοθεσίας (αιτιολογική έκθεση, πρακτικά κοινοβουλευτικών συζητήσεων κ.ά.), ενώ μπορεί να φέρει και την εξειδικευμένη μορφή των μελετών. Η συγκεκριμένη βαθμίδα έντασης συναντάται συχνότερα σε περιπτώσεις νομοθέτησης περιοριστικών μέτρων, ιδίως στο πεδίο της οικονομικής ελευθερίας, όπως και σε υποθέσεις κοινωνικοασφαλιστικού και περιβαλλοντικού δικαίου. Εξάλλου, βασικές ενδείξεις για την υιοθέτηση εντατικού ελέγχου συνιστά αφενός η χρήση του μεθοδολογικού εργαλείου τής σωρευτικής επιβάρυνσης των ίδιων κοινωνικών ομάδων, αφετέρου δε η διατύπωση υποδείξεων προς το νομοθέτη ως προς τον –κατά την άποψη του ΣτΕ– συνταγματικά θεμιτό τρόπο νομοθέτησης. Οι εν λόγω διακρίσεις διαπνέονται από τις αντίστοιχες διαβαθμίσεις που εντοπίζονται στις αποφάσεις του Supreme Court των ΗΠΑ, όπου γίνεται αναφορά σε έλεγχο ορθολογικότητας ("rational basis test"), ενδιάμεσο έλεγχο ("intermediate control") και αυστηρό εξονυχιστικό έλεγχο ("strict scrutiny review"). Η προτεινόμενη συστηματική ταξινόμηση των διαβαθμίσεων της έντασης του ελέγχου συνταγματικότητας αποτελεί ένα πρωτότυπο μοτίβο προσέγγισης των δικαστικών αποφάσεων, το οποίο εστιάζει στην εκάστοτε εφαρμοζόμενη μεθοδολογική τεχνική, ώστε να καταλήξει στην ένταξή τους σε κάποιο από τα προαναφερθέντα επίπεδα, χωρίς να επικεντρώνεται εξίσου στο αποτέλεσμα του ελέγχου συνταγματικότητας ή στη δικανική ορολογία που χρησιμοποιείται. Τέλος, γίνεται λόγος για την ενίσχυση των αρμοδιοτήτων του ΣτΕ που επήλθε κυρίως μέσω της εισαγωγής του θεσμού της «πρότυπης» δίκης, αλλά και της διασταλτικής ερμηνείας των δικονομικών εξουσιών που απέκτησε με την ευχέρεια χρονικού περιορισμού του ακυρωτικού αποτελέσματος. Οι εξελίξεις αυτές δεν έχουν οδηγήσει σε μείζονα αλλαγή των νομολογιακών τάσεων ως προς τις διακυμάνσεις της έντασης του ελέγχου συνταγματικότητας, πλην όμως έχουν συμβάλει στη σταδιακή μετατροπή του ελέγχου από καταρχήν διάχυτο, παρεμπίπτοντα και συγκεκριμένο σε πιο συγκεντρωτικό, κύριο και αφηρημένο.