Η πιλοτική δίκη του άρθρου 1 του Ν 3900/2010: μια δογματική προσέγγιση ενός αμφιλεγόμενου δικονομικού θεσμού

Abstract

The pilot-judgement procedure according to article 1 of the Law 3900/2010 is a system of rules allowing the Council of State to adjudicate cases that raise legal questions of general interest as test cases. From the very beginning this procedure received disparate criticism both from practitioners and theorists of law. Some belabour it as an attempt to keep under control administrative justice in the view of the financial crisis and in any case as a “necessary evil”, which should be removed from the administrative procedural law, as soon as the problem of delayed administrative justice is solved. Others speak of a procedural breakthrough with high systemic value and even propose the widening of its scope of application. Fact is that within five years from its adoption the pilot judgement procedure was applied in more than one hundred cases, allowing us to state that, compared to the minor importance of its ancestor, the model trial procedure of article 39 of the Law 3659/2008, this procedure has evolved to an important institution of administrative procedural law. This thesis aims at creating a clear doctrinal framework that will enable this institution to develop its full potential with regard to the ultimate objective of enhancing effectiveness and restoring credibility of administrative justice. Herein are to be found clear and convincing answers to the various questions of interpreting the relevant provisions as the ones concerning its scope of application and its legal consequences. Furthermore, criteria to concretise the vague term of "general interest" are developed, as well as criteria for the exercise of the discretion regarding the choice of the pilot case. Moreover the specific rules that govern the procedure before the Council of State are extrapolated, while the nature of the consequences of the mechanism on the adjudication of other similar cases is clarified. Lastly, all the relevant issues of constitutionality and appropriateness of the respective institution are thoroughly discussed.

O μηχανισμός της πιλοτικής δίκης του άρθρου 1 του Ν 3900/2010 αποτελεί ένα σύστημα ρυθμίσεων που επιτρέπει την πρότυπη εκδίκαση υποθέσεων από το Συμβούλιο της Επικρατείας, οι οποίες θέτουν νομικά ζητήματα γενικότερου ενδιαφέροντος. Ήδη από τη δημόσια διαβούλευση του νομοσχεδίου αλλά και μετά την θέσπισή του συγκέντρωσε από θεωρητικούς και πρακτικούς του δικαίου πολλά αντικρουόμενα σχόλια, με άλλους να τον κατακρίνουν ως μία προσπάθεια ποδηγέτησης της διοικητικής δικαιοσύνης ενόψει της δημοσιονομικής κρίσης και πάντως ως ένα «αναγκαίο κακό», το οποίο μετά την επάνοδο της διοικητικής δικαιοσύνης σε αποδεκτούς ρυθμούς εκδίκασης, θα πρέπει να απομακρυνθεί, και άλλους να κάνουν λόγο για ένα πρωτοποριακό θεσμό με μεγάλη συστημική υπεραξία, προτείνοντας ακόμα την χαλάρωση των προϋποθέσεων του και την εκτεταμένη χρήση του. Γεγονός είναι ότι μέσα στα πέντε έτη ισχύος του ο μηχανισμός της πιλοτικής δίκης χρησιμοποιήθηκε πάνω από εκατό φορές. Θα μπορούσε να πει κανείς, ιδίως αν συγκρίνει την επιτυχία του με την αποτυχία του προγόνου του, της πρότυπης δίκης του άρθρου 39 του Ν 3659/2008, ότι κατοχυρώθηκε στη συνείδηση των παραγόντων της διοικητικής δίκης ως ένα σημαντικός θεσμός του διοικητικού δικονομικού δικαίου. H παρούσα διατριβή επιδιώκει να δημιουργήσει ένα σαφές θεωρητικό πλαίσιο, εντός του οποίου ο θεσμός αυτός θα αναπτύξει την πλήρη αποτελεσματικότητά του ενόψει του απώτατου σκοπού της ενίσχυσης της αποτελεσματικότητας και της αποκατάστασης της αξιοπιστίας της διοικητικής δικαιοσύνης. Στο πλαίσιο αυτής ειδικότερα επιχειρείται να δοθούν κατά τρόπο συστηματικό σαφείς και πειστικές απαντήσεις στα διάφορα ερμηνευτικά ζητήματα που έχουν τεθεί ή θα μπορούσαν να προκύψουν και αφορούν ιδίως το πεδίο εφαρμογής του και τις συνέπειες του, αναπτύσσονται μεταξύ άλλων κριτήρια υπαγωγής στην αόριστη έννοια του «γενικότερου ενδιαφέροντος» και κριτήρια για την άσκηση της διακριτικής ευχέρειας κατά την επιλογή της πιλοτικής υπόθεσης μεταξύ περισσότερων όμοιων για το ίδιο ζήτημα, αναδεικνύονται οι ειδικότερες ρυθμίσεις, οι οποίες θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι διέπουν την διαδικασία ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας, αποσαφηνίζεται η φύση των συνεπειών του μηχανισμού στην εκδίκαση τρίτων υποθέσεων που θέτουν τα ίδια ζητήματα και οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες αυτές επέρχονται, ενώ στο τέλος γίνεται μία διεξοδική αντιπαράθεση με την ασκηθείσα και κάθε άλλη πιθανή κριτική τόσο ως προς τη συνταγματικότητα, όσο και ως προς την σκοπιμότητα του.

Das Pilotverfahren nach Artikel 1 des Gesetzes 3900/2010 ist ein Mechanismus, der es dem Staatsrat erlaubt, Verfahren, die Rechtsfragen von allgemeinem Interesse aufwerfen, im Wege eines Musterprozesses zu entscheiden. Dabei hat er von Anfang an sehr unterschiedliche Kritik durch Theorie und Praxis erfahren. Zum Teil wurde er als Versuch angesehen, den Einfluss der Verwaltungsgerichtsbarkeit bei der Bewältigung der Finanzkrise zu beschneiden. Jedenfalls sei er hinsichtlich des bestehenden Verfahrensstaus ein „notwendiges Übel“, das nach der Rückkehr zu geordneten Verhältnissen zu entfernen sei. Andere wiederum sprechen von einem innovativen Rechtsinstitut mit großer systemischer Bedeutung und plädieren für eine großzügige Handhabung der Voraussetzungen und eine weitreichende Anwendung. Tatsache ist, dass der Mechanismus in fünf Jahren seit seiner Einführung über einhundert Mal angewendet wurde. Dies zeigt, vor allem im Hinblick auf die geringe Relevanz seines Vorläufers nach Artikel 39 des Gesetzes 3659/2008, dass das Pilotverfahren nach Artikel 1 des Gesetzes 3900/2010 sich zu einem wichtigen Institut des Verwaltungsprozessrechts entwickelt hat. Diese Arbeit zielt darauf, das Pilotverfahren in einer Weise dogmatisch einzuhegen, dass es sein Potenzial zur Steigerung der Effektivität und Glaubwürdigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit voll entfalten kann. Vor diesem Hintergrund werden Antworten auf verschiedene Auslegungsfragen bezüglich Voraussetzungen und Rechtsfolgen des Instituts gegeben. Unter anderem werden Kriterien zur Bestimmung des unbestimmten Rechtsbegriffs des allgemeinen Interesses und zur Ausübung des Ermessens bei der Auswahl des Musterverfahrens durch den Ausschuss des Staatsrats entwickelt. Ferner werden jene Regeln extrapoliert, die den Ablauf des Pilotverfahrens bestimmen. Darüber hinaus werden die Rechtswirkungen von Pilotentscheidungen auf dritte, gleich gelagerte Gerichtsverfahren eruiert. Schließlich findet eine eingehende Auseinandersetzung mit der Verfassungsmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Rechtsinstituts statt, die über die Behandlung der bereits ausgeübten Kritik hinausgeht.