Ο αυτοέλεγχος της δημόσιας διοίκησης δια των αναφορών - προσφυγών: συγκριτική νομοθετική επισκόπηση

Abstract

The dissertation under the title ‘The self - control of the public administration by means of petitions and appeals. Comparative legislative study’ examines the suppressive internal control of the administrative action by means of petitions and administrative appeals against adverse administrative measures. The subject constitutes a timely topic which is absolutely in the center of the greek legislative interest, mostly in regard to the utilisation of the mandatory judicial - like administrative appeal as a means of prevention of administrative proceedings. The thesis deals with all the means of self - control of the administration, ranging from the totally simple, constitutionally secured fundamental right of petitioning to the public agencies, the informal administrative appeals, the formal special administrative appeal and the mandatory judicial - like administrative appeal to the review procedure to the award of public supply and public works contracts. The study is based on the comparative analysis of the compatible means of control between the greek and the german legal order. The comparative review has been conducted regarding the right of petition and the mandatory judicial - like administrative appeal. Through the comparison of all the appeals and of the analysis of the jurisprudence, the dissertation demonstrates the contribution of each type of appeal to the internal control of the public administration. Moreover it highlights the weak points of the informal appeals, due to the lack of their institutional safeguarding, as well as the utilisation of the appeals as a means of control of the administrative action lawfulness and of legal redress, having in mind that the one serves the other. In this context a detailed and analytical comparative review has been conducted between the system of obligatory judicial - like administrative appeals in the greek and the german legal order. Not only does the comparison with the german law provide with an alternative paradigm in relation to the french law, which the greek institution of administrative appeals originates from historically, but it is also very timely considering the recent legislative efforts to generalise the judicial - like administrative appeals in the greek legal system as it is in the german. Therefore, useful conclusions about such a potential future attempt of the Greek legislator can be extracted from the comparative study of the organisation of this particular appeal in the german legal system. The dissertation demonstrates that the internal control of the administrative action, which is as old as the administration itself, is principal within the control system of the public administration by virtue of the high value goals it serves. Thus, the aim of any legislative amendment should not be the reform of the judicial system but the optimisation of the existing informal and formal means of administrative self- control and specifically of the judicial - like administrative appeal. Last but not least, the administrative self - control should be based on the principle that the effectiveness of any form of control is related to the potential and range of the control conducted by the control agent, and on the principle that the public administration has the ability of self - correction.

Η διατριβή «Ο αυτοέλεγχος της δημόσιας διοίκησης δια των αναφορών – προσφυγών. Συγκριτική νομοθετική επισκόπηση» πραγματεύεται τη θεματική του κατασταλτικού διοικητικού αυτοελέγχου μέσω των διοικητικών αναφορών και προσφυγών. Πρόκειται για θεματική η οποία βρίσκεται στο επίκεντρο του νομοθετικού ενδιαφέροντος, ιδίως σε σχέση με την αξιοποίηση της ενδικοφανούς προσφυγής ως μέσο αποτροπής της διοικητικής δίκης. Αντικείμενο της μελέτης είναι όλα τα μέσα διοικητικού αυτοελέγχου της δημόσιας διοίκησης που διαθέτει ο διοικούμενος, από το πλέον απλό και άτυπο ελεγκτικό μέσο της διοικητικής δράσης, την αναφορά προς τις διοικητικές αρχές, τις άτυπες διοικητικές προσφυγές, την ειδική διοικητική προσφυγή, την ενδικοφανή και την προδικαστική προσφυγή ως είδος ενδικοφανούς. Η προσέγγιση του θέματος γίνεται με συγκριτική ανάλυση των ελεγκτικών μέσων και τη χρήση δεδομένων του συγκριτικού δικαίου, και συγκεκριμένα του γερμανικού, στα μέσα του διοικητικού αυτοελέγχου στα οποία υφίσταται συμβατότητα με το ελληνικό. Τα συγκριτικά στοιχεία πραγματοποιούνται σε σχέση με το δικαίωμα της αναφοράς και την ενδικοφανή προσφυγή. Μέσα από τη σύγκριση των ελεγκτικών μέσων μεταξύ τους και με τα αντίστοιχα βοηθήματα που παρέχει το γερμανικό δίκαιο και την ανάλυση των δεδομένων της νομολογίας, επιχειρείται η ανάδειξη της συμβολής του κάθε ελεγκτικού μέσου στον ενδοδιοικητικό έλεγχο και των αδύνατων σημείων του άτυπου ελέγχου, λόγω έλλειψης θεσμικής εξασφάλισης, καθώς επίσης η εξαγωγή συμπερασμάτων για τη διαμόρφωση και την περαιτέρω αξιοποίηση των διοικητικών προσφυγών και αναφορών ως μέσων ελέγχου της διοικητικής δράσης και προστασίας του διοικουμένου, που υπηρετεί το ένα το άλλο. Στο πλαίσιο αυτό ειδικά στην ενδικοφανή προσφυγή πραγματοποιείται αναλυτική σύγκριση όλης της διαδικασίας όπως αυτή διαμορφώνεται στις δύο έννομες τάξεις. Η σύγκριση με τα δεδομένα του γερμανικού δικαίου καθίσταται επίκαιρη, και γιατί προσφέρει ένα εναλλακτικό παράδειγμα σε σχέση με το γαλλικό δίκαιο, από το οποίο κατάγεται ιστορικά ο θεσμός, και ιδίως ενόψει των πρόσφατων προσπαθειών του νομοθέτη να αναμορφώσει το σύστημα των ενδικοφανών προσφυγών στην ελληνική έννομη τάξη και να την καταστήσει θεσμό γενικής εφαρμογής, κατά το παράδειγμα της γερμανικής έννομης τάξης. Από τη μελέτη της οργάνωσης της συγκεκριμένης προσφυγής στο γερμανικό δίκαιο μπορούν να εξαχθούν ωφέλιμα συμπεράσματα για ενδεχόμενο μελλοντικό εγχείρημα του Έλληνα νομοθέτη, το οποίο δε θα έπρεπε να θεωρείται μη πιθανό, όταν θα είναι έτοιμη η ελληνική Δημόσια Διοίκηση προς τούτο.Ο διοικητικός αυτοέλεγχος, ο οποίος είναι τόσο παλιός όσο και η Διοίκηση, αναδεικνύεται ιδιαίτερα επίκαιρος στο σύστημα ελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης και τάσσεται να υπηρετήσει μείζονος σημασίας στόχους. Η μελέτη καταδεικνύει ότι σκοπός οποιασδήποτε διοικητικής μεταρρύθμισης είναι προτιμότερο να είναι όχι η διοικητική δικαιοσύνη, αλλά η αξιοποίηση των υφιστάμενων μέσων, άτυπων και τυπικών, διοικητικού αυτοελέγχου και ιδίως του ενδικοφανούς ελέγχου, με βάση την αρχή ότι η αποτελεσματικότητα οποιουδήποτε ελέγχου συναρτάται προς την ικανότητα του ελέγχοντος και τις δυνατότητες επέμβασής του, τις οποίες η διοίκηση διαθέτει, όπως διαθέτει και τη δυνατότητα αυτοδιόρθωσης.